Муниципальные образования: понятие и виды

Муниципальное образование — публично-территориальная единица, охватывающая часть территории субъекта РФ и обладающая следующими обязательными признаками: единая населенная территория в установленных границах; осуществление в границах муниципального образования местного самоуправления населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; устав муниципального образования; обособленная муниципальная собственность; местный бюджет. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. Перечисленные признаки отличают созданные муниципальные образования и могут отсутствовать на этапе создания последних.

Надо иметь в виду, что законодательство разводит понятия «муниципальная территория» и «муниципальные земли», определяя их разный правовой режим. Понятие «муниципальная территория» обозначает пространство осуществления всего множества полномочий местного самоуправления конкретных сообществ жителей. Муниципальная территория — это всегда и избирательная территория, и территория проведения местных референдумов, собраний, сходов. Не все земли, входящие в территорию муниципального образования, являются его муниципальными землями. В состав территории муниципального образования помимо его собственных земель могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований, а также водные объекты, участки недр. В то же время земли муниципального образования могут находиться и за пределами его территории. Муниципальная территория — объект публичного (конституционного, уставного) права, а муниципальные земли — объект гражданского и земельного права.

Может ли субъект РФ установить в качестве обязательного критерия создания муниципальных образований требование о наличии у местного сообщества необходимых материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления? Ответ на этот вопрос дал КС РФ (см. Постановление от 30.11.2000 № 15-П; Определение от 10.04.2002 № 92−0). Закрепляя порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, законодатель субъекта РФ должен учитывать, что реализация предписания Конституции РФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории РФ, не может быть поставлена в зависимость от усмотрения органов государственной власти субъекта РФ. Поэтому не соответствуют Конституции РФ нормативные положения, допускающие интерпретацию содержащихся в них критериев создания муниципальных образований в качестве условий, вопреки волеизъявлению населения ограничивающих выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. КС РФ отнес к таким условиям требование о наличии материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления.

К видам муниципальных образований в России, как уже говорилось выше, относятся: городское поселение; сельское поселение; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения. Все они наделяются соответствующим статусом законами субъекта РФ. Городские, сельские поселения образуются для решения вопросов поселенческого значения, внутригородские муниципальные образования — для решения внутригородских вопросов, муниципальные районы — для решения вопросов межпоселенческого значения, городские округа — для решения вопросов поселенческого и межпоселенческого значения. Как правило, органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов могут дополнительно наделяться отдельными государственными полномочиями.

Городское поселение включает один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения может включать территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Сельское поселение включает, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав сельского поселения. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечни субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждаются Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и могут изменяться не чаще одного раза в пять лет^[1].

Если сельское поселение включает несколько населенных пунктов, то одно из них с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры наделяется статусом административного центра поселения. Именно в нем должен находиться представительный орган сельского поселения. Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Указанные требования доступности могут в соответствии с законами субъектов РФ не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Муниципальный район включает несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территории вне границ поселений). Причем границы поселений не могут пересекаться. Не допускается и частичное вхождение территории поселения в состав муниципального района. Один из населенных пунктов, входящих в состав муниципального района, с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры наделяется статусом его административного центра. В нем должен располагаться представительный орган муниципального района. Административным центром муниципального района может считаться город, поселок, имеющий статус городского округа и граничащий с муниципальным районом. Это правило введено для тех случаев, когда естественным управленческим центром района является населенный пункт, переставший быть частью этого района в силу обретения им статуса городского округа. Границы муниципального района устанавливаются, как правило, с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования доступности могут в соответствии с законами субъектов РФ не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях, что важно, в частности, для субъектов РФ, расположенных в арктических широтах.

Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ. При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Городские округа зачастую включают в свой состав населенные пункты, которые могли бы быть самостоятельными муниципальными образованиями — поселениями, входи они в состав муниципальных районов. Статус городского округа удобен для крупных городов, приравненных в рамках административно-территориального деления субъектов РФ к административным районам, в частности, он рассчитан на административные центры субъектов РФ. Однако на практике статусом городских округов стали наделяться небольшие города, поселки городского типа — центры административных районов с одновременным включением в состав их территории соответствующих районов. Подобное решение позволяет избежать создания в населенных пунктах, расположенных на территории названных районов, отдельных муниципальных образований, но значительно отдаляет муниципальную власть от населения.

Внутригородская территория — часть территории города федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга), выделяемая для осуществления на ней функций местного самоуправления.

Все муниципальные образования, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке, вносятся в государственный реестр, который ведется Минюстом России через его территориальные органы (правила ведения государственного реестра муниципальных образований утверждены постановлением Правительства РФ от 18.04.2012 № 344). Минюст России разрабатывает и утверждает формы документов и инструкцию о ведении государственного реестра (см. Инструкцию о ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, утвержденную приказом Минюста России от 19.08.2005 № 136).

Территориальный орган Минюста России включает муниципальное образование в реестр на основании закона субъекта РФ о создании вновь образованного муниципального образования в течение пяти рабочих дней со дня государственной регистрации устава этого муниципального образования. В таком же порядке производится исключение из реестра упраздненного или преобразованного муниципального образования. Доступ к реестру обеспечивается через официальный сайт Минюста России в сети Интернет.

Государственный реестр ведется на бумажных и электронных носителях. При несоответствии записей на бумажных носителях записям на электронных носителях приоритет имеют записи на бумажных носителях. Документы, представленные для внесения муниципального образования в государственный реестр, содержатся в регистрационном деле этого муниципального образования, являющемся частью государственного реестра. Содержащиеся в государственном реестре сведения являются открытыми и общедоступными и в месячный срок предоставляются по запросу заинтересованного органа или лица в виде выписки из государственного реестра или справки об отсутствии запрашиваемой информации.

Для внесения муниципального образования в государственный реестр его глава представляет в территориальный орган Минюста России: собственноручно подписанное заявление; официальный текст закона субъекта РФ об установлении границ муниципального образования и наделении его соответствующим статусом (городское, сельское поселение, городской округ, муниципальный район, внутригородское муниципальное образование); копию устава муниципального образования, официально обнародованного после его государственной регистрации; копию свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.

Включение муниципального образования в государственный реестр осуществляется путем записи в журнал для ведения государственного реестра сведений, включающих: наименование муниципального образования; адрес административного центра муниципального образования; перечень документов — оснований для внесения в государственный реестр; регистрационный номер; дату регистрации.

• [1] Правительство РФ утвердило перечень субъектов РФ с низкой и с высокой плотностью населения распоряжением от 25.05.2004 № 707-р. Согласно указанному распоряжению больше всего территорий с низкой плотностью населения находится в Дальневосточном федеральном округе.