Система исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти. Этот орган может возглавляться его руководителем или высшим должностным лицом субъекта РФ, если эта должность установлена конституцией (уставом) субъекта РФ.

Наименование должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.

Называться эти должности могут по-разному: глава субъекта РФ, губернатор, глава администрации, председатель правительства. Например, в Москве — это мэр, в Санкт-Петербурге, Нижегородской области — губернатор, в Республике Карелия — глава Республики, в Республике Тыва — глава-председатель правительства. Вместе с тем использование слова «президент» в наименовании должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ запрещается.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

С 2004 по 2012 г. выборы высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ были заменены процедурой наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ парламентом субъекта РФ, но представлению Президента РФ в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и конституцией (уставом) субъекта РФ.

ФИз судебной практики Положения федерального законодательства, предусматривающие процедуру наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, были рассмотрены в 2005 г. Конституционным Судом РФ в связи с жалобами ряда граждан. Конституционный Суд РФ признал эти положения не противоречащими Конституции РФ, отметив также, что основы порядка формирования органов государственной власти субъектов РФ входят в объемы понятий «общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ» и «общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ» и относятся к предметам совместного ведения. (Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П). Тем самым Конституционный Суд РФ изменил свою правовую позицию, выраженную в Постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П, согласно которой хотя Конституция РФ и не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, однако в ст. 3 предусматривается, что парод осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Таким образом, как отметил в 1996 г. Конституционный Суд РФ, по смыслу этой статьи Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно.

Точка зрения В своем особом мнении судья Конституционного Суда РФ А. Л. Кононов отметил: «Можно ли представить, что повсеместная ликвидация выборов глав регионов не умаляет и не ограничивает признанные ранее избирательные права и не противоречит целям демократии и народовластия? Можно ли утверждать, что присвоение федеральной властью права диктовать субъекту РФ назначение „сверху“ его высшего должностного лица „само по себе“ нс нарушает принципы федерализма и разделения властей, а является уравновешиванием основ и баланса интересов и реализует самостоятельность субъекта РФ?»¹

Судья Конституционного Суда РФ В. Г. Ярославцев четко определил свою позицию, что порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного) субъекта РФ не соответствовал Конституции РФ, ее статьям 3 и 32^[1][2].

По мнению А. В. Павлушкина, модель наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов за реализацию единой федеральной политики в регионах^[3].

Зарубежный опыт Если обратиться к мировому опыту, то только в одном из ныне существующих федеративных государств — в Нигерии — население лишено права влиять.

Псх

к у * на формирование органов государственной власти субъектов федерации. Причем именно Нигерия является наиболее нестабильным из существующих федеративных государств — далеко не лучший пример для подражания! Избрание руководства субъектов федерации населением является необходимым элементом политической стабильности государства, поскольку позволяет правильно распределить социальную ответственность¹.

В мае 2012 г. федеральный законодатель восстановил выборы высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ, предписав избирать его населением субъекта РФ. В апреле 2013 г. в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» появилась норма, что конституцией (уставом), законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Точка зрения

Судья Конституционного Суда РФ В. О. Лучин в своем особом мнении отмечал:

«Вопросы, связанные с определением порядка, сроков проведения выборов глав администраций, относятся к ведению субъектов Федерации»^[4][5].

По мнению А. Л. Кононова, представляется бездоказательным и ошибочным отнесение полномочий по формированию (образованию) исполнительных органов субъектов РФ к общим принципам организации системы органов государственной власти, т. е. к предмету совместного ведения, регулируемому федеральным законом^[6].

Как полагает Т. Я. Хабриева, Конституция РФ не препятствует возможности установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного органа субъекта РФ^[7].

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлены требования для занятия поста высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ. Для выдвижения на эту должность кандидат:

• 1) должен быть гражданином Российской Федерации, достигшим 30 лет;
• 2) должен обладать в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом пассивным избирательным правом (в частности, не имеют пассивного избирательного права граждане России, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; подвергнутые административному наказанию за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики и производство и распространение экстремистских материалов (полный перечень ограничений пассивного избирательного права установлен в ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);
• 3) не может иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;
• 4) не может замещать должность более двух сроков подряд;

Из судебной практики

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 9 июля 2002 г. № 12-П указал, что хотя Конституция РФ непосредственно не закрепляет в качестве элемента механизма формирования органов исполнительной власти субъектов РФ максимальное число сроков замещения одним и тем же лицом должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ, а также порядок определения повторности сроков пребывания в соответствующей должности, однако в части оптимального для реализации конституционного принципа республиканизма числа таких сроков — в силу единства системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) — ориентирующей является норма ч. 3 ст. 81 Конституции РФ, согласно которой одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд.^[8][9]

• 1) не может быть одновременно депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности РФ, иные государственные должности данного субъекта РФ, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
• 2) не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
• 3) не вправе отказаться от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну;
• 4) обязан представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном Президентом РФ;
• 5) должен соблюдать распространяемые на него ограничения, установленные для членов Правительства РФ. В соответствии с этим требованием дополнительно к тому, что уже перечислено выше, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ также не вправе/.
• — заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы. Обязан передавать в доверительное управление иод гарантию государства на время своего пребывания на должности находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом;
• — быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органах государственной власти;
• — использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;
• — получать гонорары за публикации и выступления в качестве высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ;
• — получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;
• — принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств;
• — выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Как уже отмечалось, в соответствии с федеральным законодательством есть два способа выборов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ:

• 1) выборы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;
• 2) выборы депутатами законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Выборы высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ гражданами России, проживающими на территории данного субъекта РФ, предполагают следующее.

Кандидаты на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ выдвигаются политическими партиями. Политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии.

Законом субъекта РФ может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения.

Президент РФ по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ, а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения. Порядок проведения таких консультаций определяется Президентом РФ.

Из судебной практики

Дд Предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ был вопрос о конституционности предоставленного Президенту РФ права проведения консультаций с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность главы субъекта РФ, а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения. Инициаторы этого рассмотрения полагав!, что это право выходит за пределы полномочий Президента РФ, установленных ч. 1 ст. 85 Конституции РФ, и позволяет ему вмешиваться во внутрипартийные дела, кроме того, неопределенность содержания самого института консультаций создает возможность для его произвольного применения на практике.

Суд в Постановлении от 24 декабря 2012 г. № 32-П признал не противоречащим Конституции РФ нормы федерального закона, предусматривающие проведение Президентом РФ таких консультаций, поскольку данная процедура, которая в силу прямого указания закона имеет именно консультативный характер, не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность, а решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата не ставится в зависимость от ее результатов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает в качестве обязательного условия выдвижения и последующей регистрации кандидата на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ необходимость получения поддержки со стороны от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ, в числе которых должны быть от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах их глав, притом что кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в ¾ муниципальных районов и городских округов субъекта РФ.

В городах федерального значения число лиц, необходимое для поддержки кандидата (от 5 до 10%), устанавливается законами этих субъектов РФ и определяется в процентном отношении от общего числа депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований, предусмотренного уставами внутригородских муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов главы субъекта РФ, и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав внутригородских муниципальных образований города федерального значения. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в ¾ внутригородских муниципальных образований города федерального значения. С учетом особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения законами этих субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные требования к поддержке кандидата в городе федерального значения.

Из судебной практики.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 декабря 2012 г. № 32−11 признал не противоречащим Конституции РФ нормы федерального закона, предусматривающие в качестве обязательного условия регистрации кандидата на должность субъекта РФ получение поддержки со стороны определенного законом субъекта РФ в пределах, установленных федеральным законодательством (от 5 до 10%), числа выборных лиц местного самоуправления, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения предполагают обязанность законодателя субъекта РФ при установлении необходимого для подтверждения поддержки кандидата на соответствующую должность числа выборных лиц местного самоуправления исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте РФ, а также исключают возможность создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов, сбора и представления в этих целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления в количестве, превышающем более чем на 5% установленное законом субъекта РФ число подписей.

В субъектах РФ, в которых не имеется избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов или избранных на муниципальных выборах глав внутригородских муниципальных образований, поддержка кандидата осуществляется депутатами представительных органов указанных муниципальных образований.

Депутат представительного органа муниципального образования или избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения.

Поддержка кандидата осуществляется путем проставления депутатом представительного органа муниципального образования или избранным на муниципальных выборах главой муниципального образования своей подписи на листе поддержки кандидата с указанием даты и времени ее проставления. Подлинность подписи должна быть нотариально засвидетельствована. Отзыв депутатом представительного органа муниципального образования или главой муниципального образования своей подписи не допускается. Порядок сбора указанных подписей и порядок их проверки устанавливаются законом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Списки депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, поддержавших кандидатов на должность главы субъекта РФ, публикуются в региональных государственных периодических печатных изданиях в соответствии с законами субъектов РФ или размещаются на сайтах избирательных комиссий субъектов РФ в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Кандидату на должность главы субъекта РФ, выдвинутому в порядке самовыдвижения, помимо получения поддержки депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Установленное законом субъекта РФ количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидата, выдвинутого в порядке самовыдвижения на должность главы субъекта РФ, не может составлять менее 0,5 и более 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ.

Выборы высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ гражданами России, проживающими на территории данного субъекта РФ, проводятся в соответствии с федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

Выборы высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ депутатами законодательного (представительного) органа субъекта РФ предполагают другую процедуру.

Кандидаты для избрания на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ представляются в парламент субъекта РФ Президентом РФ по предложениям политических партий, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов соответствующего парламента субъекта РФ. Предложения о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ также вправе вносить Президенту РФ политические партии, федеральные списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы.

Каждая политическая партия, имеющая право вносить Президенту России предложения о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ, предлагает Президенту РФ не более трех кандидатур на должность главы субъекта РФ (это может быть как лицо, являющееся членом данной или иной политической партии, так и лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии).

Указом Президента РФ от 11 июля 2013 г. № 620 утверждено Положение о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

Политическая партия до внесения Президенту России предложений о кандидатурах обязана провести консультации с политическими партиями, не имеющими права предлагать Президенту России кандидатуры на должность главы субъекта РФ и зарегистрировавшими свои региональные отделения в соответствующем субъекте РФ. Порядок проведения таких консультаций определяется Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях».

Президент РФ из предложенных ему кандидатур представляет трех кандидатов для избрания в законодательный орган субъекта РФ.

Порядок избрания высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ депутатами парламента субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ. При этом избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов парламента субъекта РФ. Если ни один кандидат не набрал необходимого числа голосов депутатов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов депутатов по отношению к числу голосов, полученных другим кандидатом.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ избирается на срок не более пяти лет. Срок его полномочий определяется конституцией (уставом) субъекта РФ и исчисляется со дня его вступления в должность.

При вступлении в должность высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ приносит присягу на верность народу и Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ.

Основными полномочиями высшего должностного лица {руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ являются:

• 1. Представительские полномочия. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ.
• 2. Полномочия в сфере исполнительной власти. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) формирует высший исполнительный орган субъекта РФ, принимает решение об его отставке; обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ, в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
• 3. Полномочия в законодательной сфере. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа):
  • — обнародует законы субъекта РФ, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом субъекта РФ;
  • — вправе требовать созыва законодательного (представительного) органа, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган на первое заседание ранее срока, установленного для этого конституцией (уставом) субъекта РФ;
  • — вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа с правом совещательного голоса (т.е. может участвовать в обсуждении, но нс голосует вместе с депутатами);
  • — вправе распустить законодательный (представительный) орган субъекта РФ в предусмотренных федеральным законом случаях;
  • — представляет в законодательный (представительный) орган субъекта РФ ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом.

На высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ возложена обязанность — соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта РФ, а также исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Q Зарубежный опыт

В тех федерациях за рубежом, которые являются президентскими республиками (Аргентина, Бразилия, Мексика, США), глава исполнительной власти субъекта избирается населением. В федерациях с парламентарной формой правления (Австралия, Австрия, Индия, Канада, ФРГ) правительство субъекта федерации формируется парламентом субъекта федерации и перед ним ответственно. В индийских штатах губернатор назначается Президентом Индии па пять лет. Губернатор гарантирует интересы федерации в штате. Он формирует правительство на основе парламентского большинства. Одно и то же лицо может быть назначено губернатором в нескольких штатах. История Индии знает случаи, когда одно лицо было назначено губернатором одновременно в пяти штатах.

В Австралии монарх федерации является формальным главой правительств штатов, его представителем в штате является губернатор, который назначается и отстраняется монархом Австралии от должности по совету Премьер-министра федерации. Формально полномочия губернаторов включают всю исполнительную власть, кроме той, которой наделяются другие должностные лица или учреждения по решению законодательной власти. В каждом штате есть премьер и министры, которые образуют кабинет. На практике кабинет принимает решения, касающиеся осуществления исполнительной власти, хотя формально эго не закреплено ни в одном конституционном документе.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.

Полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ прекращаются досрочно в случаях:

• 1) его смерти;
• 2) отрешения от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия парламентом субъекта РФ;
• 3) отрешения от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

Пример

На основании подп. «г» п. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент РФ отрешил:

Л. В. Короткова от должности губернатора Амурской области в связи с утратой доверия Президента РФ (Указ от 10 мая 2007 г. № 612);

А. В. Баринова от должности главы администрации Ненецкого автономного округа в связи с утратой доверия Президента РФ (Указ от 21 июля 2006 г. № 744).

• 4) отставки по собственному желанию;
• 5) его отзыва избирателями, зарегистрированными на территории субъекта РФ, на основании и в порядке, установленных федеральным законом и принятым в соответствии с ним законом субъекта РФ;
• 6) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
• 7) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• 8) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
• 9) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
• 10) утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

По последним пяти основаниям решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ принимается парламентом субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Неотъемлемым элементом правового статуса высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ является его конституционно-правовая ответственность. Эта ответственность проявляется, в частности, в том, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) может быть отрешен от должности Президентом РФ. Такая конституционно-правовая санкция может применяться к главе субъекта, например, в связи с выражением ему недоверия парламентом субъекта РФ; а также в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации).

При этом основанием для утраты доверия Президента РФ является выявление в отношении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции», либо установление в отношении него фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность.

Что касается выражения парламентом субъекта РФ недоверия высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), то инициировать рассмотрение этого вопроса может не менее 1/3 от установленного числа депутатов. Чтобы такое решение законодательного органа субъекта РФ было принято, за него должно проголосовать не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.

Выражение такого недоверия высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) возможно в случае:

• 1) издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
• 2) установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
• 3) ненадлежащего исполнения им своих обязанностей.

Решение законодательного (представительного) органа о недоверии не влечет автоматического прекращения полномочий главы субъекта РФ, оно направляется парламентом субъекта РФ на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ от должности.

Точка зрения

Аа По мнению С. Станских и А. Фогельклу, Федеральный закон «Об общих приникни пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» явно не учитывает принцип, которому следуют в других европейских федеративных государствах, предусматривающий, что субъекты федерации самостоятельны в определении состава своих органов исполнительной и законодательной власти. В отличие от этого этот Федеральный закон предусматривает прямое участие Президента РФ в этих вопросах и его доминирующую роль в отрешении от должности главы региональной исполнительной власти. Это участие федерального Президента представляется трудно совместимым с духом сотрудничества между различными уровнями власти, необходимым в федеративном государстве^[10].

Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе, но мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Из судебной практики.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8-П отметил, что наделение Президента РФ таким полномочием связано со статусом высших должностных лиц исполнительной власти субъектов РФ, которые в силу принципов единства системы государственной власти находятся в отношениях субординации непосредственно с Президентом РФ, поскольку он несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти.

Глава субъекта РФ может быть отозван избирателями. Законом субъекта РФ, регулирующим такой отзыв, должны предусматриваться основания и процедура отзыва. Отзыв возможен по одному из следующих оснований: — нарушение законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствующим судом;

— неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение главой субъекта РФ своих обязанностей, установленное соответствующим судом.

Процедура отзыва проводится по инициативе граждан России, проживающих па территории субъекта РФ, в порядке, установленном для проведения референдума субъекта РФ. Таким образом, каждый гражданин России, группа граждан вправе образовать инициативную группу по отзыву главы субъекта РФ в количестве не менее 20 человек, имеющих активное избирательное право на выборах главы субъекта РФ, для выдвижения инициативы отзыва.

Инициатива проведения голосования по отзыву главы субъекта РФ может быть выдвинута не ранее чем по истечении одного года со дня вступления его в должность после избрания.

В поддержку инициативы проведения голосования по отзыву собираются подписи избирателей, количество которых определяется законом субъекта РФ и должно составлять не менее ¼ от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ.

Голосование по отзыву главы субъекта РФ назначается законодательным органом субъекта РФ при наличии хотя бы одного из оснований отзыва, а также собранного необходимого количества подписей избирателей.

Отзываемое лицо должно иметь возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва. На всех этапах осуществления отзыва отзываемым лицом может быть использовано право на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод в суде.

Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ.

Еще одним проявлением конституционно-правовой ответственности главы субъекта РФ является то, что Президент РФ вправе:

вынести предупреждение высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта РФ;

приостановить действие акта высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ, в случае противоречия этого акта Конституции РФ федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения нрав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;

— назначить в целях охраны прав и законных интересов граждан России в случае, когда глава субъекта РФ не может осуществлять свои полномочия в связи с состоянием здоровья или другими обстоятельствами, временно препятствующими осуществлению полномочий, временно исполняющего обязанности главы субъекта РФ на период действия указанных обстоятельств.

Конституцией (уставом) субъекта РФ для временно исполняющего обязанности главы субъекта РФ могут быть установлены ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ.

Высший исполнительный орган субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ.

Наименование высшего исполнительного органа субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ. Перечень названий довольно широкий: правительство, кабинет министров, администрация и др.

К полномочиям высшего исполнительного органа субъекта РФ относятся:

• 1) обеспечение на территории субъекта РФ исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных федеральных нормативных нравовых актов, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов соответствующего субъекта РФ;
• 2) обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина, охрана собственности и общественного порядка, противодействие терроризму и экстремизму, борьба с преступностью;
• 3) разработка проекта бюджета, а после его принятия законодательным (представительным) органом обеспечение его исполнения. Высший исполнительный орган субъекта РФ готовит отчет о его исполнении;
• 4) формирование иных органов исполнительной власти субъекта РФ;
• 5) управление и распоряжение собственностью субъекта РФ, а также управление федеральной собственностью, переданной субъекту РФ в управление;
• 6) обеспечение комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии;
• 7) полномочие предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также полномочие обратиться в суд;
• 8) осуществление возложенных на него полномочий, установленных нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ, предусматривающими передачу осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти.

• [1] Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова по ПостановлениюКонституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
• [2] Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В. Г. Ярославцева, но Постановлению Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
• [3] См.: Павлушкин А. В. Роль права в обеспечении интересов в федерации // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 141—147.
• [4] Добрынин Н. М. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм // Право и политика. 2006. № 8. С. 73—82.
• [5] Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В. О. Лучина / Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. М> 11-П // Собрание законодательства РФ.1996. № 19. Ст. 2320.
• [6] Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова / ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П // Собрание законодательства РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
• [7] См.: Хабриева Т. Я. Новые законопроекты о порядке формирования ГосударственнойДумы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российскогои зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. № 11. С. 5.
• [8] не может быть лицом, замещавшим должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФи отрешенным от этой должности Президентом РФ, в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента РФ об отрешении его от должности и до дня назначения выборов высшего должностноголица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ;
• [9] не может быть лицом, замещавшим должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФи досрочно прекратившим полномочия в связи с отставкой по собственномужеланию или в связи с выражением ему недоверия парламентом субъекта РФ (на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами). Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории РФ, включая требования к продолжительности и срокупроживания гражданина Российской Федерации на данной территории, Конституцией РФ не устанавливаются. После избрания для высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ федеральным законодательством устанавливаются определенные ограничения и требования. Главасубъекта РФ:
• [10] Станских С., Фогельклу А. Проблемы реформирования федеративных отношенийв современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11.С. 3−5.