Создание советских органов государственного управления

В результате запрета деятельности политических партий в РСФСР установилась однопартийная система. Поскольку все руководящие должности во всех властных структурах занимали большевики, то произошло полное сращивание государственного и партийного аппаратов.

Система советов, работающих не на профессиональной основе, а собиравшихся для того, чтобы утвердить принятые исполнительной властью решения, как нельзя полно соответствовала ленинскому положению о том, что партия все направит в нужное русло. Съезд Советов, формально высший представительный орган власти, придавал лишь законную силу партийным решениям. В перерывах между съездами его функции выполнял Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). На этом органе лежала обязанность подготовки и принятия законодательных актов, контроля над деятельностью правительства (СНК).

Справка

Первым председателем ВЦИК был Л. Б. Каменев. После Октябрьского переворота его сменил Я. М. Свердлов. Важно отметить, что отстранение Каменева произошло решением ЦК партии, тогда как избран он был Съездом Советов. Первоначально в состав ВЦИК наряду с большевиками входили левые эсеры и несколько представителей других политических организаций. После «мятежа левых эсеров» ВЦИК полностью перешел под контроль большевиков.

II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов был не единственной представительной властной структурой в момент октябрьского переворота. Интересы крестьянства представлял I Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов, рабочим органом которого был Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК). Депутаты от крестьян выступили не за большевистское, а за социалистическое правительство. Однако среди крестьянских депутатов не было единства и согласия. Воспользовавшись тем, что правые эсеры покинули съезд, представители левых партий проголосовали за объединение исполнительных органов съездов. В объединенном ВЦИК большевики имели полное численное превосходство.

Всероссийский съезд Советов формировался из представителей городских и губернских советов по схеме, которая обеспечивала безусловное преимущество большевикам, поскольку в городах, где поддержка у большевиков была наиболее высокой, один делегат избирался от 25 тыс. человек, в то время как от губернских Советов, электорат которых был в основном крестьянский, один делегат представлял 125 тыс. избирателей. Делегаты съезда не имели постоянного мандата, и состав съезда каждый раз избирался заново.

Поскольку Всероссийский съезд Советов собирался два раза в год на непродолжительный срок, он физически не мог решать всего многообразия проблем, стоящих перед государством и обществом. Поэтому реально действующим органом был избираемый съездом Советов ВЦИК. В его компетенцию входило: определение направлений внутренней и внешней политики государства и контроль над деятельностью правительства по его осуществлению, законодательная деятельность, контроль над проведением в жизнь принятых решений. ВЦП К был вправе изменять и дополнять Конституцию РСФСР, устанавливать границы административно-территориальных единиц и разрешать внутригосударственные конфликты, устанавливать основы планирования народного хозяйства и основы организации вооруженных сил, утверждать бюджет, вводить общегосударственные налоги и повинности, устанавливать и изменять систему мер и весов, объявлять амнистию, формировать СНК, назначать и смещать его членов, утверждать председателя СНК и др.

ВЦИК самостоятельно определял свою структуру и регламент деятельности. Его рабочими органами были: Президиум, избираемый из его состава коллегиальный орган, который руководил всей работой ВЦИК, отделы и комиссии, в которых велась практическая работа. Пока ВЦИК был многопартийным, в состав Президиума входили представители партий, после того как он перешел полностью под контроль большевиков, в его состав избирался один человек от 25 участников съезда Советов.

Совет Народных Комиссаров (СНК), будучи органом исполнительной власти, имел полномочия принимать декреты и постановления общеобязательного характера, т. е. соединял в одном лице законодательную и исполнительную власть^[1]. При этом интенсивность его нормотворческой деятельности была в несколько раз выше законодательного органа. В составе СНК действовал так называемый Малый Совнарком, не имеющий никакого юридического статуса, но состоящий из ближайшего ленинского окружения. Решения этого органа носили оперативный характер, подписывались Лениным без обсуждения на СНК, и хотя юридически могли быть отменены ВЦИК, фактически носили окончательный характер. Деятельность СНК не регламентировалась каким-либо нормативным актом. При СНК действовал Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), в состав которого входили представители наркоматов и Всероссийский Совет рабочего контроля.

Придя к власти, большевики ликвидировали земскую систему, которая не только не желала сотрудничества с новым режимом, но и не вписывалась в систему власти советов. Организация местной власти была возложена на Наркомат внутренних дел, который с целью ускорения возложенной па пего миссии принял Обращение ко всем Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а также Инструкцию «О нравах и обязанностях Советов», в которых ставились задачи, во-первых, ускорить процесс перехода власти на местах к советам, во-вторых, обеспечить неукоснительное соблюдение местными советами всех решений, принимаемых в центре. Перед Советами ставилась задача «овладеть аппаратом местного самоуправления, захватывая все правительственные учреждения, подчиняя себе все учреждения как административного, так и хозяйственного, финансового и культурно-воспитательного назначения» .

По Конституции РСФСР 1918 г. на уровне населенных пунктов выборы были прямыми, советы депутатов избирались непосредственно населением. На уровне административно-территориальных единиц (волостей, уездов, губерний, областей) действовали Съезды Советов, состав которых формировался из представителей нижестоящих советов. При этом выборы были многостепенными, не равными и не всеобщими.

Проведением в жизнь решений советов и всей организационной деятельностью занимались формируемые советами исполнительные комитеты (исполкомы), в которых работа строилась по отделам, сообразно различным направлениям хозяйственной и иной деятельности.

Согласно Конституции РСФСР на местные советы возлагалось решение многочисленных вопросов местного значения в сфере хозяйства, культуры, социального обеспечения, проведение в жизнь всех решений центральной власти. Конечно, в организационном плане Советы свои функции выполняли, однако, реальной властью они не обладали, поскольку все ответственные решения принимались партийными органами. Все кадровые вопросы решались на партийном уровне. Постепенно советы превращались в политическую декорацию, иллюзорное подобие народовластия.

Старая судебная система, которая не вписывалась в новый режим, подлежала слому. Декретом «О суде» № 1 от 7 декабря 1917 г. были упразднены все прежние судебные и следственные органы и учреждены два вида судов: местные суды и революционные трибуналы. Однако сразу отказаться от прежней системы было невозможно, и согласно декрету местным судам можно было руководствоваться старыми законами лишь постольку, поскольку таковые не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию"^[2].

Как мера борьбы с контрреволюцией, мародерством, саботажем, шпионажем, взяточничеством, погромами и прочими противодействиями властям создавались революционные трибуналы.

Милиция как орган, но охране общественного порядка после упразднения дореволюционной полиции была создана Временным правительством 30 апреля 1917 г. Термин «милиция» был использован для того, чтобы подчеркнуть назначение органа как структуры, охраняющей общественный порядок, а не власть. 10 ноября 1917 г. было принято постановление НКВД РСФСР «О рабочей милиции», положившее начало рабоче-крестьянской милиции. Поначалу предполагалось ограничиться «всеобщей охранной повинностью», однако, вскоре стало ясно, что нужна профессиональная организация. Милицейские структуры, созданные Временным правительством, продолжали свою деятельность, если признавали советскую власть. В какой-то период милицейские функции исполняла Красная гвардия, созданная в ходе Октябрьского переворота.

7 декабря 1917 г. постановлением СНК была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК) во главе с Ф. Э. Дзержинским. ВЧК была наделена широкими полномочиями от применения мер административного воздействия до расстрела. Причем применение высшей меры ВЧК взяла на себя самостоятельно после декрета СНК «Социалистическое Отечество в опасности» .

• [1] Первый состав СНК во главе с В. И. Лениным был полностью большевистский и включал 13 народных комиссаров. И декабре 1917 г. в его состав были включены представители партии левых эсеров, которые в марте 1918 г. вышли из правительства в знак протеста против подписания Брестского мира.
• [2] Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР (1917—1952). М., 1953. С. 16.