Современная налоговая политика российской федерации

Становление принципов налоговой политики новой России

Советский период существенно трансформировал налоговые отношения в соответствии с господствующей идеологией социалистического хозяйствования. Возврат к классическим принципам и формам обложения, начавшийся с переходом России к экономике рыночного типа, оказался трудным и долгим. На процессе становления новой налоговой системы не могло не отразиться прошлое: длительное отрицание налогов; отсутствие практического опыта обложения и научных заделов в области налоговой теории; низкая налоговая культура плательщиков; слабость государственной власти; низкий уровень контроля; экономический кризис и др. Отсюда ошибки в налоговой политике, пробелы в законодательстве, лоббизм, откровенное шарлатанство, злоупотребления, вульгарное заимствование зарубежного опыта обложения, неуважение к закону, недобор налогов и бюджетные проблемы.

Эти и массу других трудностей приходилось преодолевать по ходу строительства основ бюджетно-налогового механизма новой России. Но только в такой сложной обстановке, в условиях высокой неопределенности, острых дискуссий, срочных решений, ошибок и провалов — только в тяжелой экстремальной ситуации и могли сформироваться и закалиться научные принципы налогообложения и налоговой политики. На этом пути отчетливо прослеживаются два этапа: 1) от Основ налоговой системы в Российской Федерации (1992) до НК РФ (1999); 2) дальнейшее развитие налоговых отношений. В рамках этих этапов различно проявлялся характер налоговой политики.

С 1 января 1992 г. была задействована полномасштабная налоговая система независимого российского государства. Она родилась очень быстро, поскольку социально-экономическая обстановка не оставила времени на раскачку. Все отрицательные стороны этой необходимой по сути своей спешки еще долго давали о себе знать.

В основе налоговых новаций лежала глубокая перестройка нашего общества, преобразование отношений собственности и покоящейся на них социально-экономической структуры в направлении рыночного хозяйства. Переходный (к капитализму) характер начала 1990;х гг. составлял их главную специфику, а основные методы перехода, в принципе, были понятны: разгосударствление и разукрупнение предприятий с включением механизмов конкуренции.

Однако ход политических событий предопределил выбор экстремистского варианта рыночных реформ по методу «скачка». Это не могло не сказаться на управляемости реформами и обернулось жестоким экономическим кризисом, который, в свою очередь, резко обострил социально-политическую обстановку. Но это проявилось не сразу.

В первый момент общая оценка российских налогов могла считаться вполне удовлетворительной. К достоинствам налоговой системы можно отнести комплексность налогов, ориентацию на научные принципы обложения и веками выверенную зарубежную практику обложения. Система налогов, разумеется, не была идеальной, но она явилась достаточно приемлемой основой и хорошим отправным пунктом для последующего движения и совершенствования в едином процессе развития обновляющихся финансов, экономики, государства, общества.

Развитие новой налоговой системы России в 90-е гг. XX в. не могло не быть противоречивым. Огромное количество изменений и дополнений, вносимых в налоговое законодательство, было связано с необходимостью устранения обнаруживающихся пробелов, которые, в свою очередь, оказались предопределены новизной дела: за долгие безналоговые годы была утрачена способность к нормальной налоговой работе.

Кроме того, нестабильность налогов обусловливалась субъективными ошибками и противоречиями в реализации текущей налоговой политики. Примерами этого могут служить решение о введении новых налогов и расширении налоговых льгот (декабрь 1993 г.) и декларация о сокращении числа налогов и льгот (май 1994 г.). Налоговые льготы превратились в самостоятельную сферу, которая жила по своим законам. Так называемые стимулирующие льготы (в области инвестиций, социальной сферы, науки и т. д.) не работали, зато специальными субъективными решениями раздавались льготы отдельным территориям, отраслям и предприятиям.

Вот как заместитель министра финансов РФ С. Д. Шаталов описывает ситуацию с льготами 1990;х гг.: «Было огромное количество льгот и преференций, и законодательство во многом превращалось в сборник перечислений отдельных налогоплательщиков и отдельных льгот, которые им предоставлялись… По большому счету, началось соревнование лоббистов: кто сумеет лучше донести свои чаяния, у кого больше возможностей для того, чтобы выйти на высокий уровень и добиться тех или иных льгот. В результате… например, от всех налогов, сборов и пошлин были освобождены спортивные организации, организации религиозные и инвалидные организации… Крупнейшими импортерами подакцизных товаров — алкоголя, сигарет — у нас стали спортивные и религиозные организации… Речь шла о льготах, которые исчислялись миллиардами долларов в год (!), и именно только для этих налогоплательщиков»^[1].

Хаотичность государственной политики 1990;х гг. негативно отражалась на налоговой системе и имела серьезные последствия для бюджета. В 1992 г. дефицит расширенного правительства составил ¼ ВВП. Как указывалось в отчете Государственной налоговой службы РФ о работе налоговых органов в 1992 г., «имели место массовые освобождения от уплаты таможенных пошлин по решениям Президента РФ и Правительства РФ. По данным Таможенного комитета, только в связи с освобождением предприятий и организаций от уплаты пошлин недопоступления оцениваются примерно в 700 млрд руб.» (что было почти в два раза больше всей суммы подоходного налога). Как развивался этот процесс, можно представить по следующему факту: в проекте бюджета на 1994 г. сумма экспортно-импортных льгот уже превышала плановые поступления подоходного налога в 11 раз!

Бесконтрольная, закрытая раздача налоговых «освобождений» стала родимым пятном российской налоговой системы. Незаконность льгот или «разрешительный» порядок ухода от налогов, т. е. откровенное игнорирование фундаментальных принципов обложения, не могло не отразиться па бюджете. Такая «государственная» политика обращения с налогами, постоянно и с возрастающим размахом облегчая карманы государства, вела к финансовому кризису.

Неспособность налоговой системы в тот период удовлетворить насущные потребности бюджета определялась не только растаскиванием налогов с позволения власти через систему бесчисленных льгот (по оценке Министерства финансов РФ, из-за наличия льгот ежегодные потери только федерального бюджета составляли 12—15 млрд долл. США), но и массой других причин, вплоть до исторических, национальных, социально-психологических и др. Однако, если говорить о наиболее существенных из них, надо выделить следующие:

• — экономические — прежде всего общий кризис, падение производства, убыточность, неплатежи;
• — правовые — несовершенство нормативной базы: изменчивость налогового законодательства, ставившая в тупик и налогоплательщика, и налоговика; известная неопределенность, неоднозначность положений, допускавших разную трактовку одних и тех же норм; противоречивость законов и инструкций; нестыковка налоговых норм с нормами бухгалтерского учета и отчетности; сложность процессуальных норм обжалования;
• — технического характера — недостаточный опыт и квалификация налоговых работников; слабость материально-технической базы; отсутствие систем обучения и пропаганды; разобщенность между Минфином, Государственной налоговой службой, налоговой полицией, парламентом, Президентом РФ и т. п.;
• — политические — общая политическая нестабильность, в частности неупорядоченность федеративных отношений, финансовый компонент которых превратился тогда в одну из острейших проблем налоговой политики. Подобно тому как союзные республики применяли одноканальный метод опустошения союзной казны, российские регионы тоже воспользовались таким методом. В 1992 г. при средней доле отчислений налогов регионами в федеральный бюджет равной 52% Ингушетия перечислила 4,4%, Якутия — 1,2, Чечня — 1,1, а Татарстан и Башкортостан — по 0,1%. После этого в комментариях зарубежных финансовых аналитиков появились такие слова, как «квазинезависимость от Российской Федерации», " этнический сепаратизм" и аналогии с распадом Советского Союза.

Сложное политическое положение и зацикленность центра на собственных проблемах вынудили власть принять довольно экстравагантное решение для смягчения межбюджетной напряженности. Указами Президента РФ с 1994 регионам и муниципальным образованиям разрешалось вводить любые налоги на своем уровне. Это был смелый эксперимент беспредельного налогообложения и поучительный пример налоговой политики.

В регионах и на местах были введены около 200 оригинальных налогов, что показало воистину безграничный взгляд власти на место и роль налогов в обществе. Все вновь введенные налоги в точности распадались на две группы: первая группа — налоги, имеющие ярко выраженную цель пополнения казны, втораяналоги, преследующие благие цели регулирования (помочь, изменить, запретить и т. п.).

В первой группе налог на превышение так называемого совокупного дохода, налоги на содержание дорог, реализацию водки, вина, табака. Во второй — налоги на захоронение, использование иностранных слов и т. п. Налоги первой группы реальны, их объекты налогообложения на виду — личные супердоходы, оборот. Налоги второй группы столь же безжизненны, сколь и благонамеренны.

Действие множества региональных и местных налогов подтвердило идею о том, что в условиях кризиса регулирующая роль налогов близка к нулю, и, напротив, единственной реальной их основой остается фискальная: налог надо брать там, где можно, где есть что взять, а не там, где хочется! Беспочвенные надежды на возможность эффективного воздействия налогами на любые социально-экономические процессы свидетельствовали прежде всего о слабом понимании дела и приводили к появлению таких налогов, как налог на продукцию, реализованную за пределами области; на снижение производства; на неустановленное оборудование; на оборот по кассе. И все эти налоги (ни уму, ни сердцу, ни бюджету!) — были введены решением главы поселковой администрации (пос. Горшечное Курской области).

Эксперимент по абсолютной свободе налоготворчества в целом дал отрицательный результат: крупицы удачных решений тонули в массе сомнительных нововведений. Дело доходило до анекдотов, когда местный орган, принявший невиданный налог, запрашивал затем Государственную налоговую службу России о порядке его действия. Налогоплательщик попал под налоговый беспредел, поскольку государство фактически отказалось от проведения единой налоговой политики. Поэтому можно считать доказанным, что для регионов и самоуправлений нужны закрытый перечень налогов и пределы ставок.

Но нельзя закрывать глаза на другую сторону проблемы. Вот пример местной налоговой политики из 1994 г.

Пример

В одном из сел был введен налог на захоронения. При всей, на первый взгляд, дикости решения, налог оказался единственным выходом из сложившегося положения. Налог был целевым: на эти деньги хоронили одиноких нищих людей. А если сельская касса пуста, если не на что даже вырыть могилу, если власти нет дела до жизни деревни, то каким еще могло быть решение? И налог уже не кажется дикостью. Этот пример — всего лишь небольшой налоговый штрих к социальному портрету эпохи.

Трудности с формированием бюджетов, естественно, отражались на решении необходимых государственных задач, поэтому постоянно повышалось налоговое давление за счет введения новых налогов и увеличения их ставок. Положение бюджета усугублялось неупорядоченностью распределения налогов по звеньям бюджетной системы. В свою очередь, и налогоплательщику приходилось несладко под бременем налогов: он прятал доходы, не инвестировал, направляя всю прибыль на потребление, пускался в спекуляцию. Главный его грех был не столько в уклонении от налога, сколько в уводе доходов за рубеж. Практически все, кто был связан с внешнеэкономической деятельностью, прятали доходы за границей.

Итоги

Таким образом, спустя всего несколько лет налоговая система России столкнулась с серьезными противоречиями. С одной стороны, по набору платежей и общим правилам их оформления система отвечала основным требованиям налоговой теории. Но с другой — постоянное искажение фундаментальных принципов обложения, преобладание субъективных групповых влияний в налоговой политике, хаотичность льгот и т. д. фактически деформировали налоговые отношения так, что налоги оказались неспособны удовлетворить самые насущные потребности государства. Выходом из этой ситуации могла стать существенная корректировка налоговой политики, реальное возвращение к теоретическим основам обложения, разработка нового документа, устраняющего наслоения и искажения первых смутных рыночных лет. Этим документом должен был стать Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ).

Одной из главных причин неотложности разработки и введения в действие НК РФ было катастрофическое положение дел с доходной частью бюджета, когда безответственная игра с налогами во время избирательных кампаний 1995—1996 гг. (отмена спецналога и налога на превышение расходов на оплату труда, лавина льгот, истерические амнистии и др.) привела к резкому падению налоговых поступлений.

Обсуждение и принятие налогового кодекса проходили в острых дискуссиях. Налоговая система подверглась ожесточенной критике как со стороны тех, кто платил налоги, так и со стороны тех, кто кормился за счет налогов. Одни критиковали налоги за их консерватизм, другие — за чрезмерную изменчивость. В 1995 г. существовало по меньшей мере шесть концепций развития налогов, а к 1998 г. официально рассматривалось не менее 11 проектов налогового кодекса.

Разработка все новых проектов была своего рода методом затягивания принятия кодекса, ведь каждый проект — это обсуждение, замечания, дополнения, исправления и т. д. А противников у кодекса было немало: ни один из проектов не мог оставить неприкосновенным существовавшее нагромождение льгот, у каждой из которых были свои защитники. Было очевидно, что кодекс поставит налогообложение на почву закона, ликвидирует неисчислимые налоговые привилегии, дарованные президентом и правительством, обеспечит необходимый сбор налогов. Только ради этого стоило принять его как можно быстрее. Но именно это и было причиной яростного сопротивления со стороны льготников, их лобби, всех тех, кто под различными благовидными предлогами стремился воспрепятствовать установлению налоговой законности, чтобы по-прежнему иметь возможность ловить рыбку в мутной воде переходного периода.

Следует отметить, что среди немногих достоинств налоговой политики того периода можно назвать сохранение каркаса системы налогов, предотвращение ее перманентных радикальных «улучшений», предложениям о которых не было конца. Были и необходимые подвижки в налогообложении: снижение ставок НДС и подоходного налога, корректировки налога на прибыль, совершенствование налога на имущество предприятий, появление новых налогов (специального, транспортного) и др.

Не все нововведения являлись в достаточной мере обоснованными: многие из них имели неоднозначные последствия, а некоторые — однозначно нежелательные. Отсутствие ясной экономической программы низводило налоги до уровня грубого фискального рычага, которым пытались исправлять экономические просчеты.

Этот подход имел очень широкое распространение, пропагандировался журналистами, экономистами и властью. К тому же в налоговом законодательстве постоянно обнаруживались пробелы, нестыковки, ошибки, двусмысленности, которые затем с разной степенью умелости и торопливости исправлялись ведомственными инструкциями. Результатом стали налоги, не удовлетворяющие ни налогоплательщика, пи бюджет.

Разработка и принятие НК РФ явились значительным шагом по пути к рыночной экономике и правовому государству. В нем нашли отражение проверенные мировой практикой общие принципы налогообложения, особенности и опыт российской налоговой реформы. Работа над кодексом велась с участием многих министерств, ведомств и научных учреждений, были приняты во внимание тысячи замечаний региональных и местных органов власти и управления, отдельных предприятий и граждан.

С 1 января 1999 г. вступила в силу часть первая НК РФ. Она знаменовала собой важный этан становления российских налогов и задала стратегический курс всей последующей налоговой политике страны. В ней были сформулированы основные понятия, установлен перечень налогов, продекларированы общие принципы обложения, определен порядок осуществления главных налоговых процедур (ввод и отмена налогов, права и обязанности налогоплательщиков и налоговых органов, виды и формы контроля, состав правонарушений и ответственность, порядок обжалования и т. д.).

Обсуждение и принятие части первой Кодекса проходило в обстановке беспрецедентного давления на его разработчиков со стороны всех сколько-нибудь влиятельных сил. Это затруднило и без того сложный, противоречивый путь формирования единой системы налоговых норм. Разумеется, процесс совершенствования налогов непрерывен и вечен, но, по-видимому, российская специфика в том и состоит, что серьезные недостатки принимаемого документа очевидны как до, так и после парламентского голосования. Не случайно свою «работу над ошибками» Министерство финансов начинает задолго до их совершения. Именно такое «предвосхищение» позволило уже через полгода после вступления в силу части первой НК РФ внести в него существенные изменения. В свою очередь, последствия ошибочных норм весьма многоплановы, но их конечным результатом становятся несправедливое распределение налогового бремени и неоправданные потери доходов бюджета.

Кодекс не мог не отражать всей сложности условий, в которых он разрабатывался. Как и прежде, его недостатки предопределялись двумя группами факторов. Первая — недостаток опыта, квалификации, информации и т. п. Другая группа связана с тем, что под влиянием либеральных веяний в Кодекс были сознательно включены принципиально ошибочные положения: достаточно сказать, что в первоначально принятом варианте пеня не могла превышать сумму недоимки. Исчезло из текста Кодекса и содержавшееся в его проекте классическое положение о материальном стимулировании «налоговых информаторов» — лиц, сообщающих соответствующим органам о налоговых преступлениях и правонарушениях.

Соответственно и способы борьбы с недостатками НК РФ разные. В первом случае требуется совершенствование Кодекса в правовых, смысловых, стилистических аспектах. Эта задача представляется необъятной и вечной и реально может решаться только в процессе правоприменительной практики. А во втором случае нет иного пути, кроме напряженной борьбы с амбициозными дилетантами и высокопрофессиональными финансовыми мазуриками.

Текущие и краткосрочные задачи развития и совершенствования налогов формулируются ежегодным правительственным документом — Основными направлениями налоговой политики Российской Федерации на очередной год и последующие два плановых года. Основные направления не являются нормативным правовым актом, но представляют собой базу для подготовки изменений в законодательство о налогах, что позволяет экономическим агентам определить свои бизнес-ориентиры с учетом планируемых изменений в налоговой сфере на трехлетний период, предопределяет стабильность и определенность условий ведения экономической деятельности.

Так, если говорить о ближайших целях налоговой политики на 2014 г. и на 2015—2017 гг., то в числе главных следует указать:

• — решение задач в области бюджетного планирования;
• — создание эффективной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе;
• — преемственность налоговой политики;
• — поддержка инвестиций, развитие человеческого капитала;
• — повышение предпринимательской активности;
• — сохранение конкурентоспособности российской налоговой системы на мировом рынке инвестиций;
• — повышение качества налогового администрирования;
• — поддержание сбалансированности бюджетной системы при сохранении неизменности налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут ее оптимальный уровень.

Среди конкретных направлений в области налоговой политики, которые предполагается реализовать, можно выделить следующие:

• — в части мер налогового стимулирования предусматриваются: поддержка инвестиций и развитие человеческого капитала; совершенствование налогообложения финансовых инструментов и создание международного финансового центра; упрощение налогового учета и его сближение с бухучетом; создание благоприятных налоговых условий для осуществления инвестиционной деятельности на отдельных территориях; совершенствование налогообложения торговой деятельности и др.:
• — в части мер, предусматривающих повышение доходов бюджетной системы РФ, планируется: совершенствование налогообложения недвижимого имущества для физических лиц и недвижимого имущества организаций; корректировка акцизного налогообложения; противодействие уклонению от налогообложения с использованием низконалоговых юрисдикции и др.

Понятно, что реализация этих и других намечаемых Правительством РФ мер не оставляют сомнений в том, что со временем налоговая система России будет становиться все более эффективной. Качественное совершенствование налоговой политики требует постоянного анализа практики налогообложения и расширения научных исследований в этой области. В целом формирование основных направлений налоговой политики, как и дальнейшее развитие системы налогов, и впредь будут складываться под влиянием, как отмечалось ранее, двух групп факторов.

Первая группа — это общие закономерности формирования и развития налоговых систем, отражающие основные требования налоговой теории, нарушение которых приводит к нездоровым деформациям налоговых отношений и обострению главного противоречия обложения — между его эффективностью и справедливостью.

Другая группа факторов — практические соображения общеэкономической политики, с которой всегда сообразуется политика налоговая. Ставка на углубление либерализации экономики реализуется, как правило, посредством прямого ослабления регулирующей роли государства, сокращения его расходов и снижения налогов. Однако подобная стратегия не учитывает важную специфику России, выражающуюся в традиционно сильной позиции государства при проведении любых российских реформ. Преобразования последних лет не являются исключением, так что без прямого участия государства, и прежде всего в экономике, выход России па траекторию устойчивого экономического роста по-прежнему представляется долгим и тяжелым, если не проблематичным. Выбранная государством модель экономического развития всегда будет определять и модель налоговой политики.

• [1] Цит. по: Горский И. В. О налоговом регулировании, налоговых льготах и функциях (историко-методологический аспект) // Экономика, налоги, право. 2014. № 3.