Где сформулированы правила разработки и оформления законов?

В российских условиях маловероятно, что молодого разработчика законопроекта возьмет под крыло опытный наставник, который будет передавать ему свое мастерство, исправлять ошибки и погрешности, постепенно вводя его в курс дела. Обычно новичку приходится самостоятельно осваивать науку составления законов непосредственно в процессе выполнения задания по подготовке проекта законодательного акта. Для того чтобы чувствовать себя увереннее, ему следует внимательно ознакомиться с текстами федеральных и региональных законов (в зависимости от характера поставленной задачи) именно под углом зрения законодательной техники, т. е. как с продуктами интеллектуальной правотворческой деятельности и образцами юридического письма. Уяснить существующие стандарты и основные тенденции развития законотворческой практики можно путем сопоставления структуры, языка, терминологии, способов изложения нормативных предписаний в федеральных законах и (или) законах субъектов Федерации по проблематике, связанной с предметом регулирования разрабатываемого законопроекта.

Во многих зарубежных странах существуют специальные учебные курсы и пособия по законодательной технике^[1], а также установлены специальные правила разработки законодательных актов, утвержденные законодательными или исполнительными органами государственной власти^[2]. Некоторые из этих документов опубликованы на русском языке, в частности Руководство по разработке федеральных законов и регулирующих актов (Канада)^[3] и Справочник по нормотворческой технике, содержащий рекомендации Федерального министерства юстиции Германии по единообразному оформлению законов и нормативных постановлений^[4].

3. Где сформулированы правила разработки и оформления законов В России не сложилась традиция издания таких систематизированных актов, поэтому правила разработки и оформления законов содержатся в различных документах. Прежде всего, необходимо обратиться к нормативным источникам. Во многих субъектах РФ приняты специальные законы о нормативных правовых актах или о правотворческой деятельности. В них содержатся положения (иногда объединенные в главы), посвященные правилам юридической техники, структуре и языку закона, правилам оформления текста проекта и пояснительной записки к нему, экспертизе нормативных правовых актов^[5].

На федеральном уровне неоднократно предлагалось принять закон о нормативных правовых актах и даже вносились соответствующие законопроекты в парламент, однако до сих пор этот вопрос на законодательном уровне не урегулирован. Вместе с тем отдельные правила разработки и оформления законопроектов нашли отражение в федеральных нормативных правовых актах. Так, на правительственном уровне утверждены основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов^[6]. В Положении о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № З89^[7], определены материалы, которые представляются в Правительство при подготовке законопроектов, очерчен круг вопросов, которые должны быть отражены в правовом заключении на законопроект, а также порядок подготовки проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации федеральных законов. Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ было предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы любых нормативных правовых актов и их проектов. Правила и методика проведения такой экспертизы были утверждены постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96. В Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» закреплена специфика содержания технических регламентов, принимаемых федеральным законом, и порядка их разработки. В Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания определен перечень документов, которые должны быть представлены вместе с текстом законопроекта (ст. 105). Таким образом, в данных актах заданы некоторые общие правовые параметры, которых необходимо придерживаться при составлении любого законопроекта.

Существенную помощь юристу, приступающему к разработке проекта закона, могут оказать и методические рекомендации, разработанные органами государственной власти для лиц, занимающихся законотворчеством. В 2003 г. были подготовлены Методические рекомендации по юридикотехническому оформлению законопроектов, утвержденные Советом Государственной Думы для осуществления законопроектной деятельности^[8]. В подготовке этого документа участвовали Главное государственно-правовое управление Президента РФ, Правовое управление Аппарата Государственной Думы, Правовое управление Аппарата Правительства РФ, Правовое управление Аппарата Совета Федерации, Министерство юстиции РФ. Цель Методических рекомендаций — обеспечить единообразие в оформлении законопроектов и использовании средств, правил и приемов законодательной техники. Вместе с тем необходимо учитывать, что в них рассматриваются лишь такие вопросы, как структура законопроекта, порядок употребления ссылок, указание официальных источников опубликования, внесение изменений в законодательные акты, составление перечней законодательных актов, которые подлежит признать утратившими силу^[9].

3. Где сформулированы правила разработки и оформления законов Для унификации применяемых форм документов, структуры текстов и шрифтов, сокращения затрат труда, средств и времени в процессе подготовки документов в различных органах государственной власти могут разрабатываться также правила оформления документов или составляться сборники образцов документов^[10].

Определенным подспорьем для начинающего автора законопроекта могут стать и результаты научных исследований. В рамках одного из проектов Международной организации труда (МОТ) было подготовлено Руководство по разработке трудового законодательства^[11] в качестве справочного пособия при разработке законов о труде в государствах — членах МОТ. Основное внимание в этом документе уделяется способам законодательного обеспечения и реализации основных принципов и прав, закрепленных в Декларации МОТ 1998 г. (свобода объединения, право на ведение коллективных переговоров, упразднение всех форм обязательного и принудительного труда, запрет детского труда, недопущение дискриминации в сфере труда и занятости). Наряду с этим в Руководстве содержатся и практические рекомендации по юридической технике; главы, посвященные подготовке текста законопроектов (девятая и десятая), безусловно, будут полезны любому разработчику вне зависимости от того, по какой проблематике он готовит законопроект. В этих главах, в частности, рассматриваются вопросы, связанные с формулированием целей законопроекта, методикой конструирования закона и обеспечением его практической осуществимости, а также содержатся правила, определяющие юридическое содержание, стиль и язык законопроекта.

В течение многих лет исследованием проблем правотворчества и юридической техники занимается Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, который неоднократно представлял свои рекомендации в отношении разработки федеральных законов и законов субъектов РФ. В частности, Институт разработал Методические рекомендации подготовки и оформления проектов федеральных законов, а также Методические рекомендации использования унифицированной (единообразной) терминологии в проектах федеральных законов^[12].

К сожалению, те, кто делает первые шаги в сфере законотворчества, не всегда знают о существовании правил подготовки и оформления нормативных правовых актов. Вместе с тем ознакомление с этими правилами позволит избежать наиболее типичных ошибок в сфере законопроектной деятельности, сбалансировать наименование и содержание правового документа, обеспечить единообразие его структуры, языка и стиля. Поэтому не стоит их игнорировать, если вы хотите подготовить качественный законопроект, способный вписаться в правовую систему страны или конкретного субъекта Федерации.

• [1] См.: Curso de tecnica legislativa. Madrid, 1989; Dale W. Legislative Drafting. A New Approach. L., 1977; Driedger E. A. The Composition of Legislation. Legislative Forms and Precedents. 2nd Ed., Ottawa, 1976; Lasvignes S. Guide pour ['elaboration des textes ldgislatifs et relgementaires. P., 2007; Lezioni di tecnica legislativa / a cura di S. Bartole. Padova, 1988; Pagano R. Introduzione alia legistica: arte di preparare le leggi. Milano, 1999; Perez Bourbon H. Manual de Tecnica Legislativa. Buenos Aires, 2007; Siedman A., Siedman R. B., Abeyesekere N. Legislative Drafting for Democratic Social Change: A Manual for Drafters. L., 2001; Thornton G. C. Legislative Drafting. 4th Ed. L., 1996; La Tecnica Legislativa en Centroamerica у Reptiblica Dominicana / ed. por R. R. Chang. San Jose, 2001.
• [2] Cm.: Guide pour I’elaboration des textes legislatifs et reglementaires // legifrance.gouv.fr/html/Guide_legistique/guide_leg.htm; BillDraftingGuide// l.leg.wa.gov/CodeReviser/Bill+Drafting+Guide/; Regole e raccomendazioni per la formulazione tecnica dei testi legislative Circolare del Presidente del Senato. 20 aprile 2001 //senato.it/istituzioni/109 760/109765/ genpagspalia. htm; Guide to Making Legislation // cabinetoffice.gov. uk/secretariats/economic_and_domestic/legislative_programme/guide_htm. aspx.
• [3] См.: Законотворчество в Канаде. Μ., 2006. С. 57— 225.
• [4] См.: Справочник по нормотворческой технике: пер. с нем. 2-е изд. М., 2002.
• [5] См.: Глава 10 «Правила юридической техники» Закона Алтайского края от 9 ноября 2006 г. № 122−3С «О правотворческой деятельности»; (в ред. Закона Алтайского края от 11 июля 2011 г. Ne 92-ЗС); гл. 10 «Правила юридической техники» Закона Омской области от 21 ноября 2002 г. № 409 03 «О нормативных правовых актах Омской области» (в ред. Закона Омской области от 29 мая 2009 г. № 1159−03); гл. XIV «Правила законодательной техники» Закона Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» (с изм. от 12 мая 2009 г.); гл. 4 «Основы юридической техники» Закона Иркутской области от 12 января 2010 г. № 1−03 «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области.
• [6] См.: постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» (в ред. постановления Правительства РФ от 7 июля 2011 г. № 539).
• [7] В настоящее время оно действует в редакции постановления Правительства РФ от 7 июля 2011 г. № 539.
• [8] Текст Методических рекомендаций размещен на сайте Государственной Думы в разделе, посвященном информационным и аналитическим материалам Думы, а также на сайте КонсультантПлюс.
• [9] Соответствующие рекомендации принимаются и на региональном уровне. Так, в 2006 г. были разработаны Методические правила подготовки проектов законов города Москвы, утвержденные Указом мэра от 13 февраля 2006 г. № 11, в которых рассматриваются преимущественно лингвистические требования, предъявляемые к тексту проектов.
• [10] См.: Сборник образцов документов Государственной Думы. М., 2003. Текст Сборника также размещен на сайте Государственной Думы в разделе, посвященном информационным и аналитическим материалам Думы.
• [11] Текст Руководства размещен на сайте: ilo.org/legacy/ russian/dialogue/ifpdial/llg_ru/main.html.
• [12] См.: Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 113— 140.