Особенности эволюции делопроизводственной документации в XVIII – начале XXI века

Этапы в развитии отечественного делопроизводства, как правило, были обусловлены реформами государственного аппарата, а также техническим прогрессом.

Введение

коллегий обусловило формирование коллежской системы делопроизводства.

Создание министерств заложило основу создания министерского (исполнительного) делопроизводства.

Революционные преобразования 1917 г., создание советского государственного аппарата послужили основой для появления советской (распорядительной) системы делопроизводства.

Современный этап характеризуется развитием электронных систем делопроизводства.

Коллегии состояли из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии, в которой (под наблюдением секретаря) было сосредоточено делопроизводство.

Начала системы документирования были заложены в 1720 г. в Генеральном регламенте коллегий, установившем в общих чертах систему письменных сношений различных звеньев аппарата. Самыми распространенными формами документации были названы доношения и переписка, а также протоколы — новый вид документа, поскольку регламент установил обязательную запись всех рассматриваемых в коллегии дел в протокол. Регламент заложил также основы терминологии в области делопроизводства: например, резолюция переводилась как решение, инструкция — как наказ, формуляр — как образец, корреспонденция — как письменная пересылка. В XVIII в. получила распространение практика составления документов по типовым формам.

Определенное влияние на форму документа оказало введение в 1699 г. гербовой бумаги. Важным для сферы документирования стало поэтапное введение в 1700—1702 гг. в делопроизводство учреждений листовой бумаги, переход на которую вместе с организацией подшивки документов в дело обусловил новые требования к форме документа: стали необходимыми свободные поля с левой стороны. Большое влияние на документирование оказала проведенная в 1708—1710 гг. реформа азбуки: гражданская азбука значительно упростила делопроизводство, одновременно вводились арабские цифры для обозначения чисел. Язык служебных документов стал более близким к литературному.

Следующий этап развития системы документирования относится к началу XIX в.

Введение

министерств, в основу деятельности которых был положен принцип единоначалия, позволил определить характер ведущегося в них делопроизводства как исполнительного.

Законодательным путем устанавливался общий единый порядок производства дел во всех министерствах, департаментах и отделениях, а изъятие из правил в отдельных органах должно было определяться «особенными их учреждениями». «Общим учреждением министерств» 1811 г. устанавливался единообразный порядок производства во всех органах исполнительной власти. В частности, было узаконено обязательное применение документов с угловым расположением реквизитов (вместо продольного, характерного для коллежского делопроизводства).

Система документации, введенная при создании министерств, была окончательно закреплена при введении в действие в 1833 г. Свода законов Российской империи. Правила и формы письмоводства, приведенные в приложениях к Своду, получили силу закона и стали применяться повсеместно. В общих чертах эта система сохранялась до 1917 г.

В 1857 г. вышло первое издание труда чиновника особых поручений при министре внутренних дел Н. В. Варадинова «Делопроизводство, или Теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел» .

Предложенная в работе классификация документов включала в себя следующие группы:

• — внутренние документы, отражавшие подготовку вопроса к слушанию («докладные дела и бумаги»), решения (в виде определений, приговоров), указы, предписания, документы о прохождении службы, должностные инструкции, регистрационные журналы, ведомости дел;
• — переписка, в которой выделялись отношения, сообщения, ведения, уведомления, доношения, представления, рапорты;
• — просительские документы, представлявшие собой переписку присутственных мест и властей с частными лицами: прошения (тяжебные, исковые, встречные, мировые и пр.), жалобы, отзывы;
• — акты, фиксировавшие сделки, обязательства, гражданское состояние; законом предусматривалось составление трех видов актов (укрепления имущества, состояния и актов присутственных мест).

Система документации в XIX в. функционировала следующим образом: вышестоящие органы направляли нижестоящим указы, повеления, постановления, учреждения и предписания. Единственным государственным органом, который имел право давать указы другим учреждениям, был Сенат, получавший указы и повеления лишь от императора. Министры направляли предписания департаментам и всем подчиненным органам.

Сношения органов, разных по положению, осуществлялись посредством отношений, сообщений, ведений и переписки. В самих документах эти названия, как правило, не фигурировали. Ведения являлись видом документов, присущим только Сенату и Синоду при сношениях их друг с другом как учреждений равных, а также между департаментами, отделениями и общим собранием Сената. Переписка как средство сношений предусматривалась для Сената, Государственного совета, Государственной канцелярии, министерств и департаментов.

Нижестоящие органы представляли в вышестоящие доклады, рапорты, представления, доношения. В министерства и их департаменты поступали представления и отзывы на их предписания.

Внутренняя деятельность органов управления оформлялась в журналах заседаний общих собраний и департаментов, записках и мнениях. В середине века распорядительная деятельность министерств стала оформляться приказами.

Протоколы коллегиальных органов оформлялись в форме журналов, стали более краткими, обычно не раскрывали доводов и мнений участников заседаний. В них четко выдерживалась структура: изложение вопроса; мнение большинства и меньшинства; утверждение одного из мнений или изложение собственного мнения вышестоящим лицом. В 1870-е гг. появилась практика составления в ходе заседаний различных органов управления стенографических отчетов, особенно распространившаяся в начале XX в.

Форма документов регламентировалась законодательно, они имели юридическую силу в том случае, если полностью соответствовали установленным образцам. Уже в 1830-е гг. появилось требование обязательного применения бланков (с нанесенными типографским способом реквизитами) «для ускорения хода дел и уменьшения занятий канцелярских служащих». Обычно они использовались при составлении писем.

Бланковая форма получила еще более значительное распространение с внедрением в делопроизводство машинописи в середине XIX в. Изобретение множительных аппаратов (гектографа, шапирографа, ротатора) позволяло изготовлять необходимое количество экземпляров документов. Циркуляры стали чаще издаваться типографским способом. Большое распространение получили бланки со штампом учреждения и текстом-шаблоном, в который достаточно было вписать необходимые фразы. Появление новых средств связи (телеграф, телефон) обусловило создание новых видов документов — телеграмм и телефонограмм.

Огромное влияние на закрепление унифицированной формы документа оказали широко распространенные в XVIII—XIX вв. письмовники, которые, будучи основанными на законодательстве, составлялись, главным образом, юристами, выдерживали десятки изданий (известно более 100 сборников, изданных с конца XVIII до начала XX в.) и способствовали закреплению традиции в форме документа. К переписке принято было относить такие документы, как прошения, заявления, договоры, доношения, записки и др. Иногда в письмовники включались и образцы документов, составлявших «внутреннее делопроизводство присутственных мест», такие сборники обычно назывались «канцелярский самоучитель», «всеобщий стряпчий», «кабинетный секретарь». В письмовниках давались образцы и формы бумаг, составляемых в процессе делопроизводства, излагались отдельные теоретические положения документирования. С середины XIX в. в письмовниках стали приводиться образцы коммерческих документов, общепринятых в торговом обороте. В связи с появлением новых видов связи в них с конца XIX в. появились разделы, посвященные переписке по телеграфу, рекомендовавшие писать телеграммы «с соблюдением экономии, коротко и ясно» .

Временное правительство сохранило преемственность в делопроизводстве, хотя и предприняло ряд мер по его демократизации. Постановлением от 15 марта 1917 г. упрощались формы официальных сношений и бумаг, отменялось титулование и заключительная часть служебных документов. Это значительно сокращало объем документов, поскольку исчезли такие ранее принятые формы, как, например, «Прошу Ваше превосходительство принять уверения в моем искреннем уважении». Предлагалось также избегать ненужных длиннот в официальных документах, ограничивая их объем полутора-двумя страницами текста.

В советское время произошло значительное расширение корпуса делопроизводственной документации не только за счет общемировых процессов (развитие научно-технического прогресса, бюрократизация управленческой деятельности и др.), но и в силу особенностей развития государственности в нашей стране. Изменялись приоритеты среди разновидностей документов, направленность, характер информации, заключенной в них. Значительное количество документов в советском делопроизводстве составлялись с грифами «секретно», «совершенно секретно», «ДСП» (для служебного пользования).

Необходимо иметь в виду, что часто информация на местах собиралась различными ведомствами, например, материалы спецслужб отправлялись руководству страны, в результате документы дополнялись и даже дублировались. Особое место в системе документации советских органов власти занимают документы Политбюро ЦК партии — органа, которому реально принадлежала власть в стране. По мнению ?. Н. Покровского, все декреты, указы, постановления и приговоры ВЦИК, ЦИК СССР, СНК (Совмина), Верховного суда и прочих органов власти являлись документами, вторичными по отношению к протоколам Политбюро и выпискам из них.

Сложившиеся формуляры в основном без изменений вошли в практику послереволюционного времени. При составлении документации предусматривались ясность и краткость изложения, без формул чинопочитания и обращений («покорнейше прошу», «честь имею сообщить» и пр.), без иерархичности в адресовании. В начальный период в советском делопроизводстве в целях экономии бумаги нередко для составления документов использовалась ¼ писчего листа с заполнением обеих его сторон текстом. Особое внимание обращалось на правильность оформления и расположения реквизитов.

Надо помнить и особенность делопроизводства первых лет Советской власти — самоназвание документа (обозначение его разновидности в тексте) не всегда соответствовало его содержанию и целевому назначению. Имела место своеобразная военизация в названиях: чаще употреблялись «рапорты» и «приказы», при этом, например, «боевой приказ» на выдачу грузового автомобиля, но существу мог явиться доверенностью. В значении протоколов часто выступали акты, резолюции, мирские приговоры. Для заявлений, прошений была характерна своеобразная «свобода» формуляра. Для определения разновидности документа необходимы анализ его формы и содержания и сравнение его с аналогичными документами.

Начало совершенствованию формы управленческих документов положило постановление СНК РСФСР от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», в котором перечислялись обязательные реквизиты и порядок их расположения. Развернулась практическая деятельность по стандартизации управленческих документов, началась унификация форматов бумаг: вместо 19 форматов, принятых Союзом бумажных фабрикантов в 1903 г., в основу новой системы были положены распространенные в западных странах немецкие статформаты.

В 1929—1930 гг. были утверждены первые общесоюзные стандарты на ряд документов: деловые письма, телефонограммы, протоколы заседаний, явочные листы и др. Получили распространение бланки двух видов: для писем и других видов документов (так называемый общий бланк), различавшиеся реквизитами: в бланке письма указывался адрес учреждения и отмечалось место для ссылки на индекс и дату входящего документа; в общем бланке соответственно размещались название вида документа и место его составления или издания.

Качественно новый этап по совершенствованию управленческой документации, во многом обусловленный широким внедрением в делопроизводственную практику ЭВМ, начался в середине 1960;х гг. Получил распространение метод стандартизации документов на основе построения их графической модели — формуляра-образца. Был разработан комплекс государственных стандартов на отдельные виды организационно-распорядительной документации, определяющих максимальный состав реквизитов документов, которым отводилось строго определенное место на листе бумаги. Для каждого реквизита рассчитывалась площадь с учетом максимального набора знаков при их написании.

В 1961 г. Совет министров РСФСР утвердил «Примерную инструкцию о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР» с приложением образцов бланков документов, ставшую основой для разработки соответствующих нормативов в различных ведомствах. С 1966 г. начал свою деятельность Всесоюзный (позже — Всероссийский) научно-исследовательский институт документалистики и архивного дела (ВПИИДАД), занимавшийся вопросами рационализации систем документации и сохранения документов. В сентябре 1973 г. были приняты основные положения Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). В учреждениях, организациях, предприятиях СССР устанавливался единый порядок подготовки, оформления, прохождения документов, их регистрации, контроля за исполнением, организации их хранения. На практике реализовалось ранее сложившееся в делопроизводстве деление документов, содержащих информацию оперативную, длительного и постоянного срока хранения.

С конца 1980;х гг. документация большинства возникших негосударственных организаций и предприятий (акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, индивидуальных предпринимателей) не соответствовала формам, предусмотренным законодательством, уничтожалась, не хранилась в течение установленных сроков. В начале XXI в. государство стало уделять более серьезное внимание совершенствованию документационного обеспечения управления. Были приняты несколько законов, в соответствии с Государственной системой документационного обеспечения управления разработаны и утверждены Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (2005) и Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (2009).

Сегодня общество вплотную подошло к эпохе безбумажного делопроизводства, и исследователю нередко приходится иметь дело с электронным документом, являющимся, по определению И. Ф. Юшина, «очень подвижным источником», не обладающим многими характеристиками привычного документа. Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» в установленных законодательством случаях признает электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, информацию в электронной форме, подписанную простой или усиленной (квалифицированной или неквалифицированной) электронной подписью. Таким образом, один и тот же документ может существовать на разных носителях, к нему нс применимы такие понятия, как оригинал и копия. Все идентичные по содержанию экземпляры электронного документа могут рассматриваться как оригиналы, отличаясь только датой создания.

В 2002 г. были приняты «Основные Правила работы архивов организаций», позволяющие создавать архивы документации на электронных носителях и осуществлять прием электронных документов обычными архивами организаций, которые обязаны обеспечить сохранность, отбор, учет, использование и передачу таких документов на государственное хранение.