Формулирование проблемы в политическом анализе: теория и практика

Политический процесс, процесс выработки публичных политических решений традиционно представляется в виде рациональной логической цепочки: по мере аккумулирования информации общественная проблема получает освещение и отражение в документах; далее производится анализ проблемы и ее причин; вырабатываются альтернативные меры по решению проблемы; общественный интерес к проблеме сохраняется до тех пор, пока не будут устранены или существенно ослаблены причины для беспокойства.

Эмпирическая реальность, однако, периодически опровергает эту схему. Так, нередко имеет место несоответствие между степенью серьезности проблемы и уровнем общественного внимания к ней: помимо «объективных обстоятельств» здесь могут быть задействованы иные факторы: активность заинтересованных групп, открытость политических лидеров по отношению к данной проблеме, значимость конкурирующих проблем.

Проблемы терминологии Формулирование проблемы как область исследования сформировалась во многом под воздействием исследований социального конфликта. Одним из ключевых механизмов достижения преимуществ в социальном конфликте является манипулирование восприятием предмета спора в интересах той или иной стороны. Как заметил еще полвека назад Шаттшнайдер^[1], «определение альтернатив есть верховный инструмент власти». В отсутствие фиксированных определений проблемы, здесь открывается пространство для интерпретационных маневров противоборствующих сторон. В данном контексте социальный конфликт предстает как процесс последовательных конкурирующих определений предмета спора противоборствующими сторонами, стремящимися к достижению преимуществ п навязыванию выгодной для себя интерпретации.

Б. Хогвуд и Л. Гаи и определяют «формулирование проблемы» как включающее в себя " процессы, посредством которых проблема (возможность, или тренд), будучи признанной как таковая и внесенной в публичную политическую повестку, воспринимается различными заинтересованными сторонами; далее изучается, артикулируется и возможно получает количественное выражение', и в некоторых, но не во всех случаях получает утвержденное, или хотя бы условно приемлемое определение в плане ее вероятных причин, составных частей и последствий" ^[2].

Г. Блюмер предельно ясно формулирует взаимосвязь между этим процессом и принятием политических решений: «Социальные проблемы погружены в процесс коллективного определения и являются его производными. Процесс коллективного определения несет ответственность за возникновение социальных проблем, за способы их восприятия, осмысления и обсуждения, за предлагаемые пути и способы их решения, а также за любые возможные искажения изначального замысла в процессе его воплощения» .

Важно запомнить!

Любой аналитик в своей профессиональной деятельности неизбежно сталкивается с рядом факторов, оказывающих в той или иной степени влияние па формулирование проблемы, среди них ранжирование приоритетов, выбор уровня анализа, выбор способа измерения и др.

Определение того, «в чем же дело» в той или иной ситуации, в известном смысле представляет собой упражнение в ранжировании приоритетов. Многие проблемы предполагают выбор между интересами двух и более заинтересованных групп. Либо выбор приоритетов может быть связан с абстрактными ценностями, как в споре о запрещении абортов: право выбора против права на жизнь. Такого рода нелегкий выбор имеет место во многих областях публичной политики, требуя этических оценок наряду с экономическими, что напрямую затрагивает определение проблемы.

Нередко выбор независимых переменных в сложной ситуации, допускающей различные толкования, определяется принятым уровнем анализа: в диапазоне от микроиндивидуального поведения до макросоциальных факторов.

Например, хорошо известно, что так называемые «гастарбайтеры» (трудовые мигранты) в России, как и во многих других странах, гораздо чаще имеют дело с правоохранительными органами, чем любая иная субгруппа населения. Можно объяснять этот факт безответственным и аморальным поведением, якобы свойственным представителям этой группы (микроуровень анализа), а можно делать акцент на экономической и политической ущемленности данного сообщества, систематическом злоупотреблении властью со стороны правоохранительных органов (макроуровень анализа)3.

Выбор уровня анализа, между тем, остается за аналитиком, формулирующим проблему.

Существует ли проблема как таковая, насколько она серьезна, кто или что за это несет ответственность и каковы перспективы на будущее — все эти составляющие могут в значительной мере зависеть и от выбранного способа измерения. Процесс измерения всегда подразумевает избирательность и упрощение действительности. Трудно найти двух аналитиков, которые бы совершенно одинаково решали задачу измерения масштаба, динамики изменения или меры распределения социальной проблемы.

Важно запомнить!

Каким образом возникают негативные социальные явления? Какие ключевые характеристики отличают данную проблему от других социальных вопросов, не требующих применения исправительных мер? Каковы характеристики группы, идентифицируемой с данной проблемой, или затронутой ей? Какова природа адекватного решения, и насколько оно возможно? Определение проблемы ведет к ответам на все эти значимые политические вопросы.

Д. Рочфорт и Р. Кобб предлагают следующие основные категории описания проблемы и их наиболее типичные опции (табл. 5.1).

Таблица 5.1. Анатомия описания проблемной ситуации^[3]

Причины проблемы. Определение проблемы с неизбежностью предполагает некоторое представление о ее причинах и происхождении. Определение виновности является одним из наиболее изученных аспектов данного вопроса. Значимым представляется различие между персональными и имперсональными причинами. Традиционный спор между либерализмом и консерватизмом в значительной мере может быть объяснен именно различными акцентами, которые та или иная сторона расставляет в этом противоречии. Так, в споре о проблеме бедности левые политические силы делают акцент на дефектах экономической и социальной систем, в то время как правые обычно подчеркивают недостаточную личную ответственность и трудолюбие. В спорах о техногенных катастрофах, таких как Чернобыль, стороны разделились на сторонников человеческой ошибки и сторонников технической ошибки. Очевидно, различные версии происшедшего предполагают и различные политические решения, такие как ужесточение технических стандартов или укрепление технологической дисциплины.

Одни проблемы определяются очень упрощенно, с выявлением одного источника или причины. Другие связаны с множеством разнообразных факторов. Эти два варианта определения проблемы предрасполагают политическую систему к различным решениям. Согласно общему правилу, сужение проблемы до одного-двух каузальных факторов является сигналом того, что «субъект, определяющий проблему» готов к незамедлительным действиям. Более комплексные формулировки, с другой стороны, могут быть признаком стратегии затягивания или откладывания ответного действия на будущее. «Замороченные» неясностью и сложностью взаимодействия многочисленных причин, лица, принимающие решения, могут просто отказаться от дальнейшего расследования и признать бессмысленность какого-либо действия в настоящее время. Они могут также потребовать более обстоятельного расследования ситуации. Есть и значимые исключения из этого правила: мультикаузальные интерпретации и обусловленные ими комплексные решения обладают потенциалом привлечения наиболее широкой политической поддержки и могут со временем стать хрестоматийными образцами политических программ.

Характер проблемы. Социальная проблема может быть представлена в различных измерениях помимо причинности. Приведенные ниже характеристики способны усилить либо ослабить шансы публичного действия, равно как и предопределить ключевые аспекты такого действия.

Серьезность. Насколько серьезно должна восприниматься данная проблема и ее последствия? Заслуживает ли она места в публичной повестке, и без того обширной? Обычно проблема получает тем более высокий приоритет в политической повестке, чем большее число людей она затрагивает. С другой стороны, катастрофические обстоятельства для небольшого числа людей также могут сделать проблему значимой.

Распространенность. Распространенность проблемы представляет собой значимое дескриптивное измерение, отражающее общий масштаб ее последствий и характер групп, диспропорционально ими затронутых. И так же как остальные аспекты определения проблемы, распространенность может быть предметом дебатов, смешивающих политические соображения с фактическими данными. Иногда вопрос стоит о временной динамике, т. е. является ли проблема расширяющейся, стабильной или локализующейся, и какова степень этих изменений? Линейные и экспонентные проекции являются наиболее тревожными, и, будучи признаны соответствующими действительности, способны оказывать наибольшее давление в пользу немедленных публичных действий. Обнародование такого рода проекций исследователями привлекает наибольшее внимание СМИ. Однако многое здесь зависит от способа обработки и представления данных.

Распространенность проблемы по группам населения также может придавать проблеме политически неоднозначное звучание. Так, в спорах вокруг снижения ставки подоходного налога оппоненты клеймили эти предложения как «подарок богатым» (поскольку большую часть налогов платят более состоятельные граждане), в то время как сторонники настаивали на общеэкономическом стимулирующем потенциале данной меры, способной тем самым принести пользу всему обществу через увеличение числа рабочих мест и рост объема налоговых поступлений.

Новизна. Если проблема описывается как новая, беспрецедентная или инновационная, это может иметь ряд последствий. Во-первых, конечно, это привлекает внимание. Затем, по ходу времени, новизна исчезает, и публика становится равнодушной к проблеме и отвлекается от нее. С другой стороны, проблемы, не имеющие прецедентов, трудно поддаются концептуализации и не имеют готовых решений. Таким образом, возникает противоречие между вниманием общественности, ожидающей действий от властей, и нерешительностью самих властей, не понимающих, как следует поступать в данной ситуации. Особенно ярко эти противоречия высвечиваются в спорах вокруг новых лекарств или методов воздействия на живые организмы, таких как генная инженерия. Каждое новое открытие, привлекающее общественное внимание, порождает массу этических и практических вопросов, требующих изучения и обсуждения.

Значимость. Характеристика значимости проблемы в данном контексте означает непосредственное воздействие па чьи-либо интересы. Если удастся показать, что проблема прямо затрагивает интересы той или иной группы, тогда члены этой группы становятся озабоченными проблемой и могут придать своей озабоченности политическое выражение. Не удивительно, что активисты, занятые продвижением тех или иных проблем, постоянно стремятся таким образом расширить свою базу поддержки, убеждая людей в личной значимости проблемы для них.

Чрезвычайность. Термин «кризис» является, пожалуй, одним из наиболее употребляемых слов в политическом лексиконе. Он относится к ситуации, в которой корректирующие меры давно назрели и их отсутствие обусловило крайне негативные последствия. Разделительная черта между просто проблемой и кризисом на самом деле весьма условна, и активисты, продвигающие свои проблемы, склонны с легкостью переходить эту черту в своей риторике, когда они чувствуют, что начинают упускать момент. Липски и Смит^[4] на примере проблемы бездомности показали, как определение этой ситуации в терминах «чрезвычайности» способствовало принятию быстрых ответных мер, однако в то же время породило временные, поверхностные решения, такие как строительство приютов, вместо более серьезных и долговременных реформ в области жилья, занятости и здравоохранения.

Характеристики затронутой группы. Дескриптивные определения присваиваются не только проблемам, но и затронутым ими группам или индивидам. Это в особенности заметно в области политики социального обеспечения, цель которой состоит в трансферте ресурсов или предоставлении услуг определенным целевым группам населения. Политические соображения в пользу принятия таких решений, как правило, обусловлены общественным восприятием людей, ради которых эти решения принимаются.

Важно запомнить!

Э. Ингрэм и Л. Шнайдер используют дня характеристики данного феномена термин социальное конструирование целевых аудиторий^[5].

Социальное конструирование целевых аудиторий имеет отношение: 1) к установлению общих характеристик, выделяющих целевую аудиторию социально значимым образом, и 2) приписыванию специфических ценностных, символических и образных значений данным характеристикам. Социальные конструкции представляют собой стереотипы по поводу определенных групп людей, порожденных политикой, культурой, социализацией, историей, литературой, религией, СМИ и т. д. Позитивные конструкции включают в себя такие образы как «заслуживающий», «умный», «честный», «общественный», и т. д., в то время как негативные конструкции несут в себе образы «не заслуживающего», «неразумного», «бесчестного», «эгоистичного» и т. д. Имеется большое разнообразие оценочных измерений, как позитивных так и негативных, которые могут использоваться для характеристики групп. Социальные конструкции часто носят конфликтный и спорный характер.

Социальное конструирование целевых аудиторий оказывает существенное воздействие на лиц, принимающих решения, и влияет как на политическую повестку, так и на фактический дизайн политических решений. У официальных лиц имеются существенные стимулы принятия решений, обещающих значительные выгоды для влиятельных, позитивно сконструированных целевых аудиторий, равно как решений со значительными издержками для негативно сконструированных групп. Социальные конструкции оказываются включены в политические решения в качестве посланий, воспринимаемых гражданами и воздействующих на их ориентации и модели участия.

Анализ социального конструирования позволяет объяснить, почему некоторые группы имеют преимущества по сравнению с другими, вне зависимости от традиционных факторов политического влияния, и каким образом дизайн политических решений способен усилить либо ослабить данные преимущества. Социальные конструкции становятся элементом предвыборных расчетов, когда должностные лица задумываются о реакции самих целевых аудиторий на принимаемые решения, а также реакции других групп в отношении заслуженных (или незаслуженных) выгод (или издержек) для данной группы в результате принятия данного политического решения. Таким образом, электоральный эффект политического решения зависит частично от политического веса самой целевой аудитории (ресурсы власти, благосостояния, и мобилизации), частично от степени одобрения или неодобрения данного решения со стороны других групп.

Проблемы терминологии Взаимосвязь политического веса (власти) и социальных конструкций принимает форму четырех типов целевых аудиторий (табл. 5.2).

Таблица 5.2. Типология социальных конструкций целевых аудиторий

Привилегированные группы воспринимаются одновременно как влиятельные и позитивно сконструированные. Претендующие группы влиятельны, но негативно сконструированы, и потому воспринимаются обычно как не заслуживающие благ. Зависимые группы воспринимаются как политически слабые, но в целом позитивные. Девиантные группы находятся в наихудшем положении, поскольку ОНИ одновременно политически слабы и негативно сконструированы. Должностные лица видят для себя преимущества в том, чтобы принимать политические решения, выгодные для приоритетных групп, воспринимаемых как «заслуживающие» благ, поскольку не только сама группа отреагирует положительно на такие решения, но и окружающие воспримут это позитивно. Аналогичным образом, должностные лица охотно принимают решения, несущие в себе издержки и наказания в отношении негативно сконструированных групп, обладающих низким политическим весом, поскольку им не нужно опасаться негативной электоральной реакции со стороны самой группы, в то время как поддержка таких решений со стороны «широких общественных масс» гарантирована Некоторые социальные конструкции способны сохранять устойчивость в течении длительного времени (как например, доминирующие конструкции преступников или наркоманов); другие подвержены постоянным спорам и манипуляциям. Конкурирующие кандидаты делают акцент на различных конструкциях в отношении одних и тех же целевых групп. Некоторые, например, рисуют национальные меньшинства как угнетаемые группы и настаивают на политических мерах, рассчитанных на зависимые категории, в то время как другие представляют национальные меньшинства как влиятельные группы интересов, обладающие значительной «теневой» властью и заслуживающие скорее политики контроля и ограничений. Другим актуальным примером являются конкурентные попытки конструирования образа крупного бизнеса («олигархов»), окрашенные в последние годы в России открытой политической конфронтацией^[6]

Следует заметить, что фактические социальные конструкции целевых аудиторий являются измеряемыми, эмпирическими феноменами, объектами эмпирического анализа. Данные для такого анализа могут быть взяты из текстов, таких как законы, акты, основные положения, речи и выступления, материалы СМИ и т. д. Кроме того, для анализа социальных конструкций могут быть полезны интервью и опросы лип, принимающих решения, журналистов, граждан, а также лиц, относящихся к самим целевым аудиториям.

Цели и средства. Социальные конструкции целевых аудиторий обретают значимость и в том случае, когда мотивация избираемых должностных лиц формулируется в категориях целей и средств, то есть «эффективности» принимаемых решений. Лица, принимающие решения, могут акцентировать те или иные цели потому, что целевые аудитории, которые они намерены поощрить или наказать, демонстрируют устойчивые ассоциации с заявленными целями. С другой стороны, лица, принимающие решения обладают способностью конструировать несколько различных логических цепочек политического действия применительно практически к любой интересующей их проблеме. Например, большинство согласится с тем, что сокращение уровня детской смертности в стране является достойной целью. При этом достижение этой цели может предполагать: а) предоставление прямого медицинского обеспечения группам риска; б) сокращение производства и выбросов активных веществ, предположительно повышающих риск смертности; в) ужесточение криминальных санкций в отношении беременных женщин, злоупотребляющих наркотиками и алкоголем. Каждая из этих мер может быть оправдана как инструмент снижения уровня детской смертности; в то же время, как нетрудно заметить, они обладают совершенно разными последствиями для целевых аудиторий, в особенности для беременных женщин, которые в результате могут оказаться либо получателями благ, либо объектами принуждения.

Таким образом, даже ориентируясь на достижение общественно значимых целей, лица, принимающие решения, скорее будут склонны предоставлять блага влиятельным и позитивно сконструированным группам и налагать издержки на маловлиятельные и негативно сконструированные группы.

Вопросы практики В некоторых ситуациях стороны, участвующие в определении проблемы, занимают строго инструментальную позицию, предлагая тщательно разработанный план действий, направленный на достижение желаемых целей. В иных случаях, однако, сами средства, а не цели, оказываются в центре спора. Само содержание политических мер представляется в экспрессивной форме, и процесс имплементации трактуется в понятиях коррупции и искажения общезначимых целей и ценностей. Любопытная ситуация может возникнуть в случае, когда стороны в дебатах различным образом акцентируют цели и средства, другими словами, отсутствует общая концептуальная ориентация, необходимая для осмысленной дискуссии1.

Примером такого рода ситуации является спор о распространении стерильных шприцов среди наркоманов в целях предотвращения распространения соответствующих инфекций. Сторонники этой меры делают акцент на успешном опыте ряда европейских стран, где удалось достичь поставленную цель — снизить остроту проблемы заболеваемости СПИДом среди наркоманов. Противники же делают акцент на моральной недопустимости данной меры как формы государственной поддержки нелегального оборота наркотиков. Конфликт между этими позициями принимает интенсивную форму за отсутствием основания для компромисса.

Характер решения. Борьба вокруг определения проблемы в политическом процессе ведется как вокруг различных аспектов самой проблемы и сторон, затронутых ею либо имеющих в ней интерес, так и вокруг характеристик возможного решения проблемы. До тех пор, пока по этому вопросу не достигнуто общее политическое соглашение, институты власти остаются без средств политического действия; другими словами, решения предопределяют то, каким образом проблема будет определена.

Ключевым вопросом на данной стадии процесса является само наличие решения: убеждены ли ключевые участники процесса в существовании средств, позволяющих добиться желаемого? Или инвестиции в предлагаемое действие представляются пустой тратой сил и ресурсов?

Совет эксперта А. Вилдавски утверждает, что официальные лица не воспринимают проблему всерьез, пока к ней не будет «подшит» тот или иной способ ее решения. «Проблема привязана к своему решению: проблема становится проблемой только тогда, когда с этим что-то можно сделать» .

Приемлемость решения не имеет прямого отношения к эффективности действия, скорее она характеризует степень конформности по отношению к стандартным кодексам поведения. В определенном смысле это еще один аспект противоречия целей и средств, о котором речь шла выше. По сути, это вопрос этики: существуют ли установленные социальные принципы, запрещающие применение определенных рецептов, даже если проблемная ситуация ухудшается и предлагаемые рецепты способны это предотвратить.

Даже если по предлагаемому решению достигнуто принципиальное согласие, даже если оно доступно и приемлемо, остается еще одна преграда, которую предстоит преодолеть — вопрос о том, можем ли мы позволить себе это решение. Другими словами, уверены ли политические акторы в том, что имеются достаточные ресурсы для «проплаты» предлагаемого решения?

Споры вокруг «доступности» решений апеллирует к различным стандартам в зависимости от риторических предпочтений участников. Сопоставление с другими действующими или предлагаемыми программами, соотнесение с совокупными бюджетными ограничениями или оценка стоимости решения взвешенной против возможных экономических и социальных издержек в случае бездействия — вот лишь некоторые наиболее типичные стандарты оценки.

Наконец, последняя тема в «формулировании проблемы» обращает наше внимание на тех, кто проблемы определяет: индивиды, группы или интересы, считающие ту или иную проблемную ситуацию своей вотчиной и стремящиеся не допустить в эти пределы никакие конкурирующие толкования. Дж. Гасфилд^[7] предложил понятие «право собственности на проблему», проводя аналогию с такими характеристиками института собственности, как право управления, исключительного пользования, передачи и возможность утраты. Кто же в этом случае выступает в роли «собственников проблемы»? Как правило, это лица, обладающие особым социальным статусом и уровнем образования (часто профессионалы), пользующиеся уважением. В политическом плане ключевым вопросом является: за кем общество признает легитимное право заниматься проблемой, требующей общественного вмешательства.

• [1] Schattschneider Е. Е. The Semi-Sovereign People. N.Y., 1960. P. 66.
• [2] См.: Hogwood В. W7., Gunn L. A. Policy Analysis for the Real World.
• [3] Rochefort D. Cobb R. W. Problem Definition, Agenda Access, and Policy Choice / Policy Studies Journal. 1993. Vol. 21. № 1. p. 56−71.
• [4] Lipsky М., Smith S. R. When Social Problems are Treated as Emergencies // Social Service Review. 1989. № 63. P. 5−25.
• [5] См.: Ingram Schneider A. Social Construction of Target Populations: Implications for Politics and Policy // American Political Science Review. 1993. June. Vol. 87. № 2.
• [6] См.: Ingram Н., Schneider Л. Op. cit.
• [7] См.: GusfieldJ. The Culture of Public Problems. Chicago, 1981.