Круг полномочий президента

В тех или иных формах и комбинациях в конституциях всех этих стран по сути дела повторяется одинаковый статус и круг полномочий президента. Будучи главой государства, он выступает в качестве гаранта конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент является воплощением единства государства и государственной власти в целом, а не только одной из ее ветвей. Президент фактически занимает высшее место в иерархии государственных институтов. В большинстве стран СНГ именно он определяет основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает суверенитет государства, он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами.

В большинстве стран СНГ президент является главой государства, но не правительства. Только в Казахстане и Туркменистане президент выступает одновременно как глава государства, так и глава исполнительной ветви власти.

По конституции Грузии 1995 г. президент выступал в качестве одновременно главой как государства, так и исполнительной власти. В отличие от США и по аналогии с Россией конституция Грузии предусматривала наличие в структуре исполнительной власти поста премьер-министра. Главой этой ветви выступал сам президент страны.

Президент назначал с согласия парламента членов правительства — министров и был правомочен освобождать их от должности. Он представлял Парламенту проект Государственного бюджета Грузии после согласования его основных данных и направлений с парламентскими комитетами. Поправки к Конституции Грузии, принятые в 2004 г., восстановили после девятилетнего отсутствия пост премьер-министра, назначаемого президентом и ответственного перед ним, что не снизило властные полномочия президента, и по заключениям экспертов даже усилило президентскую власть.

15 октября 2011 г. парламент Грузии принял новый пересмотренный текст конституции, который вступил в силу в 2013 г. Согласно новой конституции, более или менее существенно сокращены полномочия президента, перераспределив их между парламентом и правительством. Усилена независимость судебной власти. По новому тексту Конституции, лица с двойным гражданством не смогут занимать должность президента, премьер-министра и председателя парламента Грузии. Президент лишается единоличного права отправлять в отставку правительство, а также на подбор силовых министров и их освобождение от должности.

С точки зрения перераспределения полномочий президента в пользу исполнительной и законодательной ветвей власти определенные изменения осуществлены в Армении. Эти изменения нашли отражение в новом тексте конституции, принятом в ноябре 2005 г. Так, действующий президент был лишен права выдвигать свою кандидатуру на третий срок. Было пересмотрено положение Конституции 1995 г., согласно которому президент был наделен правом единолично назначать премьер-министра и освобождать его от должности. Согласно новой конституции, на эту должность президент вправе назначать после консультаций с депутатскими фракциями при поддержке большинства депутатов.

Конституция 1995 г. наделяла президента правом самостоятельно распустить парламент. В соответствии с п. 1 ст. 74 новой редакции, «Президент Республики распускает Национальное Собрание, если Национальное Собрание дважды подряд в течение двух месяцев не одобряет программу Правительства».

В прежнем тексте Конституции президент был охарактеризован как высшее должностное лицо государства и глава исполнительной власти. В новом же тексте он — глава государства, при этом перестав быть главой исполнительной власти. Тем самым политический режим трансформировался в парламентско-президентский. Однако было бы неправомерно представлять дело таким образом, что президент превратился в некий государственный символ, наделенный лишь представительскими функциями, как это имеет место, например, в такой парламентской республике, как Федеративная Республика Германия.

Соответственно, президент является главой государства, наделенным весьма широкими полномочиями. В новом тексте конституции понятие «сильный президент» заменено понятием «сильный глава государства». Президент — глава государства, избираемый на всеобщих выборах на нятилетний срок. Он является гарантом конституции, независимости, территориальной целостности и безопасности республики. При этом президент не является главой исполнительной власти. Будучи тесным образом связан с исполнительной властью, тем не менее, в юридически-правовом смысле он дистанцирован от всех трех ветвей власти.

Вместе с тем, конституционную самостоятельность правительства в системе разделения властей нельзя понимать в отрыве от полномочий президента, который, хотя и не возглавляет исполнительную власть де-юре, но оказывает непосредственное влияние на его деятельность де-факто. Нельзя упускать из виду, что такая значительная сфера исполнительной власти как внешняя политика, полностью находится под общим руководством и контролем президента.

Глава государства назначает и освобождает премьер-министра, а по представлению последнего — членов правительства. Он играет важную роль в формировании органов суда и прокуратуры. По представлению премьер-министра он назначает и освобождает от занимаемой должности генерального прокурора и т. д.

Что касается глав государств, тяготеющих к полюсу авторитаризма, то вся полнота власти сосредоточена в их руках. Без него невозможно представить решение любого из сколько-нибудь значимых проблем, стоящих перед обществом.

В Казахстане правительство во главе с премьер-министром, который назначается президентом, ответственно во всей своей деятельности перед ним. Президент определяет структуру правительства республики, назначает на должность и освобождает от должности его членов, председательствует на заседаниях правительства по особо важным вопросам; поручает правительству внесение законопроекта в Мажилис, отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов правительства.

Президент Республики Казахстан вправе распустить парламент в случаях: выражения парламентом вотума недоверия правительству; двукратного отказа парламента дать согласие на назначение премьер-министра; политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами парламента или парламентом и другими ветвями государственной власти с оговоркой. При этом оговаривается, что парламент не может быть распущен в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий президента, а также в течение одного года после предыдущего роспуска.

При оценке тех или иных ограничений, которые налагаются на президента, как показывает опыт, в силу того положения, которое глава государства занимает в авторитарных режимах, эти ограничения, как правило, без особого труда преодолеваются.

Такое положение характерно для всех государств, режимы которых тяготеют к авторитаризму.

Разумеется, парламент и судебная власть служат важными институтами, обеспечивающими механизм сдержек и противовесов. Так, законодательное собрание располагает рычагами воздействия на главу государства и с помощью процедуры импичмента может отрешить его от власти. Это положение закреплено в конституциях всех государств СНГ, за исключением Узбекистана.

Процедура отрешения главы государства от должности регулируется конституциями разных стран по-разному. При этом причины, ведущие к импичменту, с теми или иными нюансами и не столь значимыми различиями одинаковы почти во всех конституциях. Это в частности те или иные тяжкие уголовно наказуемые преступления, прежде всего государственная измена, нарушение конституции и присяги.

Во всех этих странах процедуры отрешения от должности президента достаточно сложны. Тем не менее, примеры отрешения президента от должности существуют. Так, в Азербайджане в 1992 г. под давлением народа был снят с должности президент А. Муталибов, а в 1993 г. Постановлением Милли меджлиса и по результатам последующего референдума был снят с должности президент А. Эльчибей. В Грузии высшими органами государства с применением военной силы был смещен Президент Гамсахурдиа. Однако во всех этих случаях речь шла фактически не о процедуре импичмента, осуществленной на законном основании, а о фактическом государственном перевороте.

В России дважды предпринимались неудавшиеся попытки импичмента со стороны Государственной Думы по инициативе КПРФ в отношении Президента Б. Н. Ельцина.

В целом, исследуя институт отрешения главы государства от должности и его место в конституциях стран СНГ, можно констатировать, что конституционное закрепление процедуры импичмента служит сдерживающим рычагом от угрозы диктатуры со стороны главы государства, а также одним из важных признаков демократического принципа разделения властей. Однако приходится констатировать, что в силу комплекса причин эффективно использовать ее в условиях сложившихся в большинстве стран СНГ политических режимов представляется весьма трудным, если не невозможным делом.

Подводя итог проведенному в данной главе исследованию, можно выделить следующие характеристики политических режимов новых независимых государств СНГ:

• • слабость и неструктурированность партийной системы, нечеткость их позиций в отношении проводимых в соответствующих странах экономических, социальных и политических реформ;
• • слабость или фактическое отсутствие независимых средств массовой информации, свобода которых зачастую нарушается цензурой и вынужденной самоцензурой;
• • неразвитость системы разделения властей и механизма сдержек и противовесов;
• • низкий уровень политической культуры и политической активности граждан, которые на выборах зачастую голосуют не за конкретные политические программы соответствующих партий, а по критериям этнонациональной, конфессиональной, клановой и иной принадлежности;
• • высокий уровень бюрократизации, не оправданная закрытость и недоступность учреждений и органов государственной власти;
• • коррупция и т. д.

Особенность политической культуры подавляющего большинства постсоветских стран состоит в приверженности групповым, коллективистским и иерархическим нормам и ценностям. Для большинства из этих стран характерны этнический и профессиональный корпоративизм, высокая степень персонализации в политике, установки на авторитаризм и клиентелизм, большая роль традиционных ценностей в политической культуре.

В результате слабость социальной базы демократического транзита обусловливается, неструктурированностью гражданского общества, неразвитостью среднего класса, отсутствием эффективной многопартийной системы при наличии множества мелких политических партий, которые не в состоянии создать реальную и действенную оппозицию существующей власти. Эти факторы в значительной степени определяют сущностные характеристики политических режимов большинства постсоветских государств.

В силу этих и целого ряда других связанных с ними факторов, несмотря на то, что все рассматриваемые государства на словах избрали для себя демократическую республиканскую форму государственного устройства, зачастую конституционно закрепленные политические и государственные институты лишь формально являются демократическими. Можно сказать, что в современном мире любая из форм государственного устройства не может существовать в чистом виде. Известный американский политолог Р. Даль был прав, когда говорил, что все существующие в мире политические режимы располагаются между двумя полюсами — автократией и демократией.

Применительно к постсоветским странам речь должна идти не о том, демократичны или нет те или иные системы, а о том, к какому из этих полюсов они тяготеют и в каком направлении эволюционируют. По шкале «автократия — демократия» большинство новых независимых государств стоят, несомненно, ближе к первому полюсу. Добившись определенных результатов, они все еще находятся в процессе трансформации, в котором демократия в собственном смысле слова представляется чем-то идеальным и довольно далеким. И каждая страна находится на своем отрезке пути.

Очевидно, что процесс политической модернизации в этих странах проходит не по заданным Западом моделям. В принципе это можно рассматривать не как недостаток, а как данность, обусловленная объективными факторами. Следует признать, что руководители этих стран при всем желании (если даже таковое у них имеется) не могут преодолеть веками сложившиеся традиции и особенности национального менталитета соответствующих народов и в угоду симпатиям или антипатиям непрошенных советников из-за рубежа навязать им некие искусственно сконструированные модели.

К тому же невозможно назвать какую-либо западную страну, которая бы могла служить в качестве эталона демократии, одинаково пригодного для всех стран и народов. Каждая индустриально развитая страна создала собственные государственные и политические институты, которые соответствуют общим принципам демократии, но приведены в соответствие с национальными традициями, культурой, менталитетом и т. д.

Не существует какой-либо законченной и совершенной модели демократии. Демократия — это по сути дела никогда не прекращающийся процесс. Она предполагает своего рода постоянный референдум, по результатам которого постоянно обновляется с учетом динамики важнейших внутренних и внешних факторов. Поэтому было бы преждевременно утверждать, что эти страны уже окончательно определились со своими социальными, экономическими, политическими и иными приоритетами.

При всех этих оговорках можно согласиться с теми исследователями и наблюдателями, которые указывают, что, несмотря на множество проблем, проводимые реформы ведут к модернизации политической системы этих стран. Здесь процесс политической модернизации нельзя рассматривать в терминах «полный успех» или «полный провал».

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Каковы, по вашему мнению, основные факторы формирования политических режимов на постсоветском пространстве?
• 2. Какими факторами определяется выбор новыми независимыми государствами режима «новой демократии»?
• 3. Дайте общую характеристику режима «новой демократии».
• 4. Назовите общее и особенное политических режимов новых независимых государств.
• 5. Почему эти режимы называют «гибридными»?
• 6. Каково в них соотношение демократических и авторитарных начал?
• 7. Каковы в этих режимах статус парламента и исполнительной власти?
• 8. Можно ли говорить применительно к ним о соблюдении ключевых составляющих политической демократии?
• 9. Дайте общую характеристику статуса и круга полномочий президента.
• 10. Объясните, в силу каких причин институт президентства занял определяющее место во властной системе.