Административно-правовой статус органов исполнительной власти

Понятие органа исполнительной власти

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть, что свидетельствует о разделении всех государственных органов на государственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Механизм государственной власти состоит из различных элементов, имеющих специфическое устройство и выполняющих свойственные им функции. Исполнительная власть — ветвь государственной власти, представленная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление путем реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера. Управленческая или исполнительная деятельность представляет собой основанную на законах реализацию соответствующими органами государственной власти функций государства в сферах экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т. д. В ст. 77, 78, 85,110 и ряде других статей Конституции говорится о субъектном выражении исполнительной власти, т. е. субъектах, в чью компетенцию входит ее реализация, — органах исполнительной власти.

Под органом исполнительной власти в литературе понимается самостоятельная структурная единица в системе исполнительной власти, реализующая функции государственного управления в пределах предоставленных ей полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения. Из данного определения выделяют следующие признаки органа исполнительной власти:

• а) выполнение публичных, государственных функций на основе государственно-властных полномочий, включающих исполнительные, регулятивные, координационные, контрольно-надзорные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли, регионе;
• б) оформление правового статуса этого органа положением, которое утверждается вышестоящим органом государственной власти или законом;
• в) право принимать в процессе исполнительно-распорядительной деятельности управленческие решения в форме правовых актов, виды и порядок принятия которых установлены законом, которые соответствуют действующему законодательству и обязательны для исполнения в сфере ведения данного органа;
• г) сложная внутренняя структура;
• д) финансирование из государственного бюджета (федерального или субъекта РФ). Орган и его служащие не могут заниматься какой-либо хозяйственной или коммерческой деятельностью;
• е) включение органа в систему соподчинения в системе исполнительной власти и отчетность перед органом государственной власти, учреждающим его.

Таким образом, под органом исполнительной власти следует понимать юридически и организационно обособленный орган государственной власти, наделенный государственно-властными полномочиями для осуществления задач и функций государства в различных сферах жизни общества.

Органы исполнительной власти характеризуются следующими основными чертами.

• 1. Каждый государственный орган исполнительной власти является составной частью единой системы органов государственной власти РФ. В Конституции устанавливается, что федеративное устройство России основывается на единстве государственной власти. Каждый орган исполнительной власти наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение этих актов.
• 2. Государственно-властные полномочия присущи всем органам исполнительной власти. Государственно-властные полномочия находят выражение в компетенции органов исполнительной власти, под которой следует понимать совокупность предметов ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения. Компетенция органов исполнительной власти определяется Конституцией, конституциями и уставами субъектов РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативными правовыми актами.
• 3. Каждый орган исполнительной власти образуется в установленном законом порядке. Так, порядок формирования Правительства РФ устанавливается Конституцией и Законом о Правительстве РФ. Каждый государственный орган уполномочивается государством осуществлять его задачи и функции. Образование, реорганизация и ликвидация федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с законодательством РФ Президентом РФ путем определения структуры федеральных органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов РФ создаются, реорганизовываются и ликвидируются в соответствии с законодательством субъектов РФ главами субъектов РФ или их законодательными органами.
• 4. Каждый государственный орган действует в установленном государством порядке. Например, согласно Конституции (ст. 114) порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом.

Полномочия органов исполнительной власти выражаются, прежде всего, в том, что эти органы в пределах своей компетенции издают правовые акты управления и обеспечивают их исполнение организационными и юридическими средствами. Акты органов исполнительной власти, с одной стороны, подзаконны, т. е. изданы в соответствии с законом и во исполнение закона, а с другой стороны — направлены на регулирование общественных отношений в сфере деятельности органа исполнительной власти. Следовательно, акты органов исполнительной власти носят исполнительно-распорядительный характер.

В юридической литературе применяются следующие критерии для классификации органов исполнительной власти.

По территории деятельности:

• — федеральные органы исполнительной власти;
• — органы исполнительной власти субъектов РФ.

По основаниям образования:

• — органы исполнительной власти, формирование которых осуществляется в соответствии с законодательством РФ;
• — органы исполнительной власти, формирование которых осуществляется в соответствии с законодательством субъектов РФ.

По характеру компетенции:

• — органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех отраслей и сфер государственного управления (правительства, администрации краев, областей);
• — органы исполнительной власти отраслевой компетенции, ведающие какой-либо отраслью управления (министерства и иные отраслевые органы исполнительной власти);
• — органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, которые в своей сфере деятельности координируют деятельность иных органов исполнительной власти (федеральные министерства);
• — органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют регулятивные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах государственного управления (например, федеральные службы).

По порядку разрешения подведомственных вопросов:

• — коллегиальные органы исполнительной власти (правительства);
• — единоначальные органы исполнительной власти (министерства и другие органы исполнительной власти).

По организационно-правовой форме:

• — министерства;
• — иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства);

органы исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии со ст. 77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Система органов исполнительной власти — совокупность органов государственной власти, наделенных компетенцией в области государственного управления, кадровыми, материальными и иными ресурсами, необходимыми для отправления исполнительно-распорядительной деятельности. Система исполнительной власти — это прежде всего подсистема государственной власти, ее ветвь в структуре разделения власти как единого целого организационно-правового механизма государственной организации общества и ведения его дел. Эта подсистема имеет определенное структурное строение, включающее различные уровни (строение по иерархической вертикали); звенья (одноуровневые образования однородных органов); виды и формы органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти является первичной и основной структурной единицей рассматриваемой системы. Орган как структурная единица имеет сложное внутреннее строение и включает структурные подразделения аппаратного назначения, не имеющие властных полномочий, а иногда и самостоятельные органы (конструкции органа в органе), состав служащих государственной службы как специального института государственной власти.

Система исполнительной власти в Российской Федерации состоит из следующих элементов:

— федеральные органы исполнительной власти РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Единство системы исполнительной власти обеспечивается прежде всего верховенством Конституции и федеральных законов; обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; Конституционным Судом РФ, определяющим соответствие актов органов исполнительной власти Конституции; федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям органов исполнительной власти и должностных лиц; Прокуратурой РФ, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет Президент РФ. В соответствии с Конституцией он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80) и осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. А ст. 78); вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).