Проблемы и перспективы логистического управления государственными закупками

При организации снабжения государственных и муниципальных заказчиков в рамках существующего законодательства на практике не всегда удается достичь желаемой экономии бюджетных средств. К сожалению, системы государственных заказов отдельных регионов и муниципальных образований, отчитываясь о результатах проделанной работы по итогам отчетного периода, не учитывают косвенных затрат и неявных потерь, скрытых в большой массе административно-управленческих расходов.

В инфраструктурных комплексах городов (областей) отдельные хозяйственные отрасли курируют различные комитеты администраций (мэрий, правительств), которые выполняют ряд контрольно-информационных функций (рис. 8.5.):

• — сбор и консолидация заявок, составление бюджетов ресурсного обеспечения по подведомственным организациям, их утверждение в финансовых комитетах;
• — организация и проведение торгов, разработка конкурсной документации (документации об аукционе), в случае если непосредственные заказчики (подведомственные организации) не уполномочены на осуществление функций по размещению заказов;
• — отбор участников торгов, оценка заявок и выбор победителей (поставщиков, подрядчиков);
• — распределение бюджетных средств, контроль поставок (выполнения работ) и др.

Рис. 8.5. Схема снабжения государственных и муниципальных заказчиков согласно законодательству.

Подписание государственных и муниципальных контрактов с победителями торгов, перечисление бюджетных средств поставщикам осуществляется непосредственными заказчиками. Таким образом, отраслевые комитеты представляют собой дополнительный административно-управленческий уровень в организации государственных закупок, что выражается в более продолжительных циклах выполнения заказов и, соответственно, низком уровне обслуживания населения.

Очевидно, что такая диверсификация закупок и отсутствие процессного управления требуют дополнительных затрат, связанных с содержанием административно-управленческого аппарата комитетов, комиссий по проведению торгов, органов государственной власти, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов, и пр. В результате доля косвенных затрат в себестоимости приобретаемых товаров (работ, услуг) оказывается завышенной.

Кроме того, разовый объем закупок отдельно взятого государственного или муниципального заказчика несоизмеримо меньше, чем сводная потребность инфраструктурного комплекса города или области в целом за определенный плановый промежуток времени. Поэтому закупки в большинстве случаев осуществляются небольшими партиями, в результате чего муниципальные хозяйства лишаются возможности получения скидок, предоставляемых при размещении крупного городского заказа у непосредственного производителя.

При этом производители редко заключают договоры на поставку мелких (не транзитных) партий, поэтому предприятия-потребители вынуждены прибегать к услугам посреднических фирм-перекупщиков. Выбор более экономичного вида транспорта в таких условиях также затруднен.

Отсутствие централизованного управления запасами и доставкой ведет к необходимости содержания заказчиками собственных расходных складов, оплачивая дополнительные перевалки грузов (разукрупнение партий), что отражается в увеличении транспортных расходов и издержек на складскую переработку.

Таким образом, очевидно, что выделяемые в ограниченных и нс всегда достаточных количествах финансовые средства из региональных и муниципальных бюджетов расходуются нерационально за счет существенного увеличения себестоимости приобретаемых товаров.

С другой стороны, деятельность большинства фирмпосредников в сфере транспортировки, складской переработки, экспедирования, распределения зачастую не взаимосвязана и не упорядочена действующим законодательством. Имеется множество примеров, когда региональные дилеры и дистрибьюторы одних и тех же предприятий-производителей часто предлагают продукцию на разных условиях поставки и оплаты в одном и том же регионе.

Управление цепями поставок подразумевает координацию и интеграцию всех участников процесса товародвижения для получения возможности тотального снижения логистических издержек, не добавляющих ценности для конечного потребителя, например при использовании технологии VMI (Vendor-managed Inventory). Однако законодательство, обеспечивая прозрачность процедуры закупки, не позволяет эффективно взаимодействовать поставщикам с государственными и муниципальными заказчиками ввиду необходимости обеспечения конфиденциальности информации до момента проведения торгов.

Указанные негативные моменты не способствуют эффективному использованию бюджетных средств и ведут к усложнению контроля за рациональным использованием выделяемых финансовых ресурсов за счет необходимости проведения плановых и внеплановых проверок в отношении огромного количества заказчиков, уполномоченных органов власти, специализированных организаций, комиссий по размещению заказа.

Кроме того, одна из основных задач существующей системы государственного снабжения — искоренение коррупции — в настоящий момент принципиально не решена. Сегодня в размещении заказов наряду с производственными, специализированными снабженческими, ремонтно-строительными предприятиями, имеющими многолетнюю историю и уникальный опыт, нередко участвуют фирмы-однодневки с минимальным уставным капиталом и единственным штатным сотрудником — генеральным директором, выполняющим одновременно функции и главного бухгалтера.

Поскольку законодательство не предъявляет к участникам особых квалификационных требований, такие компании часто действуют по принципу Наполеона: «Главное ввязаться в бой, а там посмотрим…», объявляя заведомо невыполнимые условия (по демпинговым ценам), считая, что главное — это получить госконтракт.

Мониторинг выполнения государственных контрактов свидетельствует о большом количестве нареканий со стороны заказчиков к качеству поставляемых товаров, выполняемых работ, а также к срокам, что нередко приводит к разрыву взаимоотношений, необходимости перезаключения договоров, затрачивая при этом дополнительное время и деньги. Поскольку многие государственные заказчики решают задачи по обслуживанию населения, данный факт приводит к усугублению достаточно высокого уровня социальной напряженности, обусловленной общей финансовоэкономической ситуацией в стране и мире.

Пример

В рамках Городской целевой программы по капитальному ремонту многоквартирных домов на 2008−2014 гг. в г. Москве, за 2008 г. государственные контракты были расторгнуты по 39 объектам, а за восемь месяцев 2009 г.^[1] — с 27 подрядчиками, по причинам низкого качества выполненных работ и срывов сроков.

Сроки организации и проведения процедур размещения заказов растягивают периоды времени от возникновения потребности до момента ее удовлетворения со всеми вытекающими из этого последствиями. Например, срок опубликования извещения о проведении открытого конкурса должен составлять не менее 30 дней до даты его проведения. Решение о допуске к участию принимается конкурсной комиссией не более чем через 20 дней с момента вскрытия конвертов, а сопоставление заявок в целях определения победителя — не более чем через 10 дней. Контракт с победителем должен быть заключен не менее чем через 10 дней с момента опубликования результатов конкурса (подписания соответствующего протокола). Таким образом, минимальный срок выбора поставщика составляет почти 2,5 месяца!

Статистические результаты работы системы государственного заказа за истекшие периоды также содержат большое количество некорректных выводов.

Пример

По информации с сайта URL: gz-spb.ru: «Экономия бюджетных средств в системе государственного заказа СанктПетербурга в 2008 году составила 11,8 млрд рублей. В 2007 году эта экономия немногим превысила 10 млрд рублей, а годом ранее — 6,2 млрд рублей.

За счет бюджетных ассигнований 2008 года было произведено 441 240 закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд Санкт-Петербурга на сумму 221 459,3 млн рублей (в 2007 году более 370 тысяч закупок на сумму 158 969,8 млн рублей). В 2008 году доля торгов (конкурсов и аукционов) возросла почти до 68% от общей суммы размещения государственного заказа СанктПетербурга (в 2007 году — 62%, в 2006 году — 45%). В свою очередь доля размещения государственного заказа Санкт-Петербурга у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) продолжала снижаться и составила 25,6% от общей суммы размещения государственного заказа (в 2007 году — 35%, в 2006 году — 48%).

За 2008 год у субъектов малого предпринимательства размещено 54,3% от общего количества закупок, или 60,25% от общей суммы размещения государственного заказа Санкт-Петербурга. В 2007 году 51,3 и 29,6% соответственно. Доля государственного заказа, размещаемого у субъектов малого предпринимательства, превышает максимальную норму в 20%, напрямую предписанную Федеральным законом. При этом именно участие субъектов малого предпринимательства в размещении государственного заказа Санкт-Петербурга обеспечивает наибольший процент эффективности расходования средств бюджета города — почти 85% от общей экономии.

В комитете экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга, комментируя итоги размещения государственного заказа в 2008 году, отмечают, что данные цифры свидетельствуют об эффективности системы государственного заказа, способствующей рациональному расходованию бюджетных средств" .

Однако, как и любая официальная статистика, приведенные цифры искажают истинный размер получаемой «экономии», которая рассчитывается исходя из разницы между начальной (максимальной) и фактической ценой государственных контрактов. В некоторых случаях органы исполнительной власти ориентируются на среднерыночные цены закупаемых товаров (работ, услуг).

Вызывает вопросы утверждение о значительном вкладе в экономию бюджетных средств закупок с участием субъектов малого предпринимательства. Как известно, крупные предприятия получают прибыль за счет масштаба производства или реализации (товарооборота), имея при этом более низкую себестоимость, а мелкие — за счет наценки. Например, один и тот же товар в гипермаркете будет стоить дешевле, чем в розничном магазине «шаговой» доступности. Скорее всего, такие «субъекты малого предпринимательства» — это и есть посреднические фирмы-однодневки, специально создаваемые заинтересованными лицами для передачи госконтрактов нужным поставщикам.

Очевидно, что сегодня крайне необходимы серьезные изменения в системе управления закупками для государственных и муниципальных нужд. Эффективным решением для устранения перечисленных недостатков, может стать организация государственных закупок по централизованному принципу, когда специализированные предприятия подконтрольны органам федеральной (региональной), а не местной власти. Примером может быть система снабжения, действовавшая в условиях плановой экономики, рассмотренная в первой главе, когда роль «логистических центров» выполняли региональные подразделения Госснаба, которые совмещали в себе функции, выполняемые сейчас различными отраслевыми комитетами и департаментами.

Единые государственные (муниципальные) заказчики осуществляли сбор и консолидацию заявок на необходимые товары (работы, услуги), поиск поставщиков (подрядчиков), заключение договоров на основании сводной потребности, контроль поставок и распределение товаров по потребителям. Очевидно, что при такой организации закупок появляется возможность существенного снижения общих логистических издержек за счет:

• — исключения из цепей поставок большого количества посреднических организаций, получения оптовых скидок на объемы закупок у непосредственных изготовителей;
• — сокращения доли постоянных затрат в себестоимости за счет массового характера складской переработки при использовании собственных многопрофильных грузовых терминалов;
• — сокращения транспортных издержек, выбора наиболее экономичных видов транспорта, максимального использования грузовместимости подвижного состава, осуществления централизованного завоза товаров непосредственным получателям;
• — упрощения процедуры контроля за соблюдением прав и законных интересов участников размещения государственных заказов, рациональным использованием бюджетных средств и т. д.

Существенным недостатком, который можно отнести к экономическим условиям того периода в целом, являлось несоответствие выделяемых фондов фактическим потребностям заказчиков по номенклатуре, количеству товаров и срокам. Предприятия закупали товары не тогда, когда в них возникала необходимость, а когда появлялась возможность их приобрести, что вело к формированию сферхнормативных запасов, замораживанию значительных объемов финансовых ресурсов и прочим недостаткам.

Будем надеяться, что в обозримом будущем появится возможность организации государственных закупок, используя принципы логистики, речь о которых шла выше, поскольку законом о контрактной системе (Закон № 44-ФЗ) предусмотрена возможность централизации потоков, через создание уполномоченных органов по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Принимая во внимание современные достижения в области автоматизации и механизации труда, информационных технологий и анализируя вышеизложенное, можно отмстить, что в настоящее время наметилась возможность для осуществления вертикальной интеграции изготовителей (поставщиков) товаров, подрядчиков и заказчиков при управлении государственными закупками.

• [1] См., например, информацию на сайте. URL: moskr.ru