Характеристика и взаимосвязь регулирующих мер

Конституционной обязанностью государства является защита общества, граждан, имущества физических и юридических лиц, животных и растений, окружающей среды от опасной продукции. Именно для решения этой задачи и вводятся регулирующие меры на пути движения товара от изготовителя к потребителю.

Бизнес, в свою очередь, предъявляет жесткие требования к необоснованным барьерам, ограничивающим доступ товаров на рынок. Мировая практика свидетельствует, что высокие экономические показатели развитых стран, рост их конкурентоспособности достигаются тогда, когда интересы общества обеспечиваются без необоснованного вмешательства государства в бизнес.

Таким образом, функционирование рыночной экономики — это сложный и во многом противоречивый процесс. Одно из противоречий, как уже говорилось, состоит в том, что государство должно обеспечить, с одной стороны, безопасность жизни и здоровья граждан, потребляющих реализуемую на рынке продукцию, а с другой — свободное перемещение товаров по территории страны. Перед государством стоит задача выбора таких регулирующих мер, которые при минимально необходимом вмешательстве в рыночную экономику обеспечат достижение регулирующей цели без создания излишних барьеров в торговле, не препятствуя развитию научно-технического прогресса и способствуя экономическому и социальному благосостоянию.

Из сказанного следует, что одной из важнейших задач государства является разработка и реализация комплекса мер, регулирующих движение товаров на рыночном пространстве, обеспечивающих баланс между безопасностью поступающей на рынок продукции и свободным ее перемещением к потребителям (рис. 15.6).

Такой вид регулирования, как уже говорилось, называется техническим. Он направлен на формирование отношений между сферами производства и потребления в части установления требований к продукции и прежде всего в области безопасности, а также оценки их соответствия в процессе изготовления и реализации.

В рамках технического регулирования выделяются три основные группы регулирующих мер.

Рис. 15.6. Цели государства в техническом регулировании рынка.

Первая группа регулирующих мер

Эта группа включает в себя регулирующие меры, основанные на законодательстве об ответственности за качество и безопасность поставляемой продукции. Как правило, это законодательство формируется на базе законов о защите прав потребителей. Первая группа во многом определяет, насколько жесткими будут меры регулирования, принимаемые правительством по отношению к изготовителям. Поэтому она является базовой для всего механизма регулирования и носит предупредительный характер.

Основным принципом рассматриваемой части законодательства должна быть неотвратимость ответственности изготовителя, а также той организации в цепи «изготовитель — продавец — потребитель», по вине которой к потребителю поступила опасная продукция или произошло искажение информации о ее фактических характеристиках. Неотвратимость ответственности изготовителя за безопасность и качество поставляемой продукции, передача им ответственности той организации, которая виновна в несоответствии этой продукции установленным требованиям, будут постоянно побуждать организации устанавливать устойчивые связи с надежными поставщиками, требовать от них доказательств доброкачественности их продукции, а также обеспечивать ее сохранность для передачи на следующий этап. Это положение также направлено на изъятие из оборота опасной продукции, обнаруженной контролирующими органами.

Бремя доказательства доброкачественности реализуемой потребителю продукции лежит на изготовителе. Потребитель же должен доказывать только наличие дефекта, величину ущерба и связь между дефектом и ущербом.

Вторая группа регулирующих мер

Она включает в себя регулирующие меры, осуществляемые государством для обеспечения достижения поставленных им целей в области безопасности продукции. Как правило, необходимость такого регулирования обусловлена особой опасностью продукции с высокой степенью риска для потребителей. К основным формам второй группы относятся технические регламенты и оценка соответствия.

Технический регламент как наиболее жесткая регулирующая мера со стороны государства применяется в тех случаях, когда другие меры регулирования не обеспечивают безопасности общества и граждан. В технических регламентах, как правило, устанавливаются эксплуатационные характеристики безопасности. При этом изготовителям предоставляется большая гибкость при принятии технических решений для достижения необходимых характеристик продукции. Кроме того, введение технических регламентов имеет еще одну важную цель: концентрацию в них всего комплекса требований по безопасности.

Технический регламент разрабатывается на группу продукции и устанавливает требования к ее безопасности, а также к способам оценки соответствия. Сфера установления обязательных для исполнения и применения требований регулируется государством путем включения требований безопасности в документы, которые принимаются органами законодательной или исполнительной власти.

Технический регламент — это документ, содержащий обязательные для исполнения и применения технические требования либо непосредственно, либо путем ссылки на стандарт или свод правил, либо путем включения в себя содержания этих документов и принятый органом власти. То есть в технических регламентах концентрируются требования по безопасности путем, как правило, установления эксплуатационных характеристик безопасности. При этом изготовителям предоставляется возможность принимать довольно гибкие технические решения для достижения необходимых характеристик продукции.

Оценка соответствия — любая деятельность, связанная с прямым или косвенным определением того, что соответствующие требования соблюдаются. Оценка соответствия имеет такие формы, как подтверждение соответствия, аккредитация, регистрация, контроль (надзор) и др.

Подтверждение соответствия — частный случай оценки соответствия, результатом которой является документальное удостоверение (заявление) того, что продукция, процесс, услуга (работа), персонал, система менеджмента соответствуют установленным требованиям. Подтверждение соответствия — это предрыночный контроль, который вводится для продукции, представляющей потенциальную опасность.

Обязательное подтверждение соответствия установленным нормам и маркирование знаком доступа на рынок вводится законодательно посредством технических регламентов. Подтверждение соответствия может осуществляться первой стороной (изготовителем, продавцом, исполнителем), второй стороной (потребителем, заказчиком) или третьей стороной (независимым органом). Примером подтверждения соответствия первой стороной может служить запись изготовителя в эксплуатационном документе о соответствии изделия определенным требованиям (стандарта, технических условий и др.) или оформление специального документа — декларации о соответствии.

Подтверждение соответствия проводится определенным способом, по установленной форме и схеме подтверждения соответствия.

Схема подтверждения соответствия — определенная совокупность действий, результаты которых принимаются в качестве доказательств соответствия объекта установленным требованиям; она может состоять из одного или нескольких элементов проверки, таких как испытания образцов продукции, проверка ее производства, инспекционный контроль.

Декларация о соответствии -документ поставщика, в котором он под свою ответственность письменно заявляет, что поставляемая им продукция (выполняемые работы, услуги) соответствует установленным требованиям. Эти требования могут быть установлены в технических регламентах, директивах, стандартах и других документах. В настоящее время в связи с необходимостью повысить ответственность поставщика (исполнителя) значительно расширена область применения декларации о соответствии. В стандарте ИСО/ МЭК 17 000:2004 установлено, что декларация о соответствии может относиться также к системам управления, персоналу и другим объектам регулирования.

В международной практике подтверждения соответствия термин «декларация» может также означать и процедуру подтверждения соответствия, а не только выходной документ. В Российской Федерации процедура (действие), связанная с принятием декларации о соответствии, называется декларированием соответствия.

При подтверждении соответствия первой стороной доказательства собирает изготовитель (исполнитель), при необходимости — с привлечением третьей стороны (например, органа по сертификации систем качества или испытательной лаборатории).

Примером подтверждения соответствия второй стороной может служить приемка продукции (работ, услуг) самим заказчиком или потребителем, например в случае военной приемки.

Сертификация — процедура, посредством которой третья сторона письменно удостоверяет, что продукция, процесс или услуга соответствуют заданным требованиям. Третья сторона — лицо или орган, признаваемые не зависимыми от участвующих сторон (изготовителей, продавцов, исполнителей, потребителей или представляющих их интересы иных субъектов) в рассматриваемом вопросе. Участие третьей стороны в подтверждении соответствия является главным признаком сертификации.

Общее понятие сертификации вытекает из этимологии слова «сертификат» (от лат. certum — верно, facere -делать), т. е. «сделано верно». Сертификатом удостоверяют наличие какого-либо факта, например происхождения товара, его подлинности и т. д. Наиболее распространенным случаем применения сертификации является подтверждение соответствия какого-либо объекта установленным к нему требованиям.

Сертификация может носить обязательный и добровольный характер. Обязательная сертификация вводится государством для определенных объектов регулирования и проводится уполномоченными на то органами на соответствие законодательным актам, обязательным требованиям технических регламентов, директив и других документов, принятых в соответствии с действующим законодательством страны. Это делается для защиты общества и природной среды от нежелательного воздействия опасной продукции, процессов и услуг. Вместе с тем подтверждаются установленные требования безопасности для жизни, здоровья и имущества граждан, а также для окружающей среды. Учитывая, что обязательная сертификация может стать барьером при движении товаров от производителя к розничному продавцу, ее применение должно быть оправданно в том смысле, что отказ от сертификации может быть чреват серьезными последствиями для жизни и здоровья граждан и т. д.

Обязательная сертификация часто является необходимым условием допуска продукции на рынок и (или) ввода ее в эксплуатацию.

В настоящее время в России используются обе формы подтверждения соответствия. Основные их различия приведены в табл. 15.1.

Таблица 15.1. Основные различия форм подтверждения соответствия.

Наряду с документами, подтверждающими соответствие (декларацией о соответствии и сертификатом соответствия), применяется знак соответствия — защищенный в установленном порядке знак, которым подтверждается, что маркированная им продукция (процесс, услуга, работа, персонал, система управления) соответствует установленным требованиям. Согласно международному стандарту ИСО 17 030:2003 «Оценка соответствия. Общие требования к знакам соответствия при оценке третьей стороной» под защищенным знаком следует понимать знак, защищенный законом от несанкционированного применения. Знак указывает не только на соответствие объекта сертификации обязательным требованиям, но и на то, что это соответствие подтверждено установленной процедурой.

Право на применение знака соответствия может предоставляться заявителю специальным разрешением или лицензией. Основанием для маркирования продукции знаком соответствия является оформленная декларация о соответствии или сертификат соответствия.

Знаком соответствия маркируется каждая единица продукции. Он может наноситься как непосредственно на продукцию, так и на тару, упаковку, сопроводительную документацию, поступающую к потребителю вместе с товаром. В этом его принципиальное отличие от сертификата соответствия или декларации о соответствии, которые, как правило, распространяются на группу продукции (партию или серийный выпуск).

В тех случаях, когда наличие знака соответствия является обязательным атрибутом продукции перед ее реализацией, он может рассматриваться как знак доступа на рынок.

Знаком соответствия может маркироваться не только сертифицированная продукция, но и другие объекты сертификации, например услуги (работы), системы менеджмента качества. В этом случае знаком соответствия маркируется соответствующая документация (сертификаты соответствия, рекламные материалы и пр.).

Сертификация проводится в рамках определенной системы, которая представляет собой совокупность участников сертификации и правил управления и процедур для ее осуществления. Основными участниками подтверждения соответствия являются органы по сертификации и испытательные лаборатории.

Орган по сертификации — орган, проводящий сертификацию продукции, процессов или услуг. Для принятия решения о выдаче сертификата он использует результаты испытаний, проведенных испытательной лабораторией, результаты сертификации системы менеджмента качества или результаты собственной оценки состояния производства. Испытательная лаборатория — организация, которая проводит испытания (отдельные виды испытаний) определенной продукции. Несколько испытательных лабораторий могут быть объединены общей сферой деятельности и единым руководством.

В этом случае применяется термин «испытательный центр» .

Для осуществления работ по сертификации органы по сертификации и испытательные лаборатории аккредитуются в установленном порядке и осуществляют свою деятельность в соответствии с областями их аккредитации.

Непосредственную работу по сертификации осуществляют эксперты по сертификации — специалисты, аттестованные в установленном порядке для проведения работ по сертификации в определенной области.

Одним из основных участников рассматриваемого процесса выступает заявитель — юридическое или физическое лицо, предоставившее продукцию на сертификацию и отвечающее за ее качество и безопасность. Заявителем может быть организация или индивидуальный предприниматель, который производит продукцию или продает ее. Он же осуществляет декларирование соответствия. В зависимости от результатов сертификации заявителю выдается или не выдается сертификат соответствия.

Держатель сертификата — физическое или юридическое лицо, организация или гражданин, на чье имя выдан сертификат соответствия.

Инспекционный контроль — это систематическое наблюдение за объектом подтверждения соответствия как основа для поддержания правомерности заявления о соответствии (декларации о соответствии или сертификата соответствия).

В соответствии с действующим российским законодательством установлен государственный контроль (надзор) — процедура оценки соответствия, осуществляемая органами государственного управления по контролю за соблюдением требований технических регламентов. Эта деятельность осуществляется на стадии обращения продукции, т. е. непосредственно на рынке, и обеспечивает уверенность как государства и общества в целом, так и конкретных потребителей и производителей продукции в том, что она, поступая на рынок, продолжает соответствовать установленным требованиям.

Основу надзора составляет проверка продукции, и (или) процесса, и (или) персонала, а также определение их соответствия заданным требованиям. Исходя из фактического состояния рынка, целесообразно надзор за продукцией согласовывать с процедурами подтверждения соответствия.

Стандартом ИСО/МЭК 17 000:2004 контроль (надзор) в формы оценки соответствия не включен. Одна из причин этого расхождения заключается в трактовке термина «оценка соответствия». В указанном стандарте оценка соответствия — это доказательство выполнения требований, а в Федеральном законе «О техническом регулировании» — определение соблюдения требований. Из определения контроля (надзора), трактуемого в Законе как проверка выполнения требований, следует, что он подпадает под понятие оценки соответствия. Но контроль (надзор) не является доказательством соответствия, как это указано в международном стандарте, и, следовательно, не является формой оценки соответствия по стандарту ИСО/МЭК 17 000:2004. Сказанное вытекает из соотношения понятий: «определение» является более общим понятием, включая в себя как частные случаи и «проверку выполнения», и «доказательства» .

Одной из важных форм оценки соответствия, направленной на формирование инфраструктуры подтверждения соответствия, служит аккредитация (от лат. accredo — доверяю).

Аккредитация — официальное признание (доказательство) компетентности органа для выполнения конкретных задач по оценке соответствия. Это процедура, проводимая в отношении организаций, добровольно изъявивших желание получить признание своей компетентности для деятельности по подтверждению соответствия продукции установленным требованиям к качеству и безопасности. Аккредитуются органы по сертификации и испытательные лаборатории, а также контрольные органы.

Важным направлением деятельности по оценке соответствия является обеспечение доверия к органам по сертификации со стороны стран-импортеров. Это позволяет предприятиям избежать повторной (зарубежной) сертификации и испытаний и сократить затраты при поставке продукции в другие страны. Поэтому для обеспечения международного признания результатов аккредитации ее терминология, правила и процедуры должны соответствовать единым принципам, изложенным в руководствах ИСО/МЭК, в международных и европейских стандартах по аккредитации.

Третья группа регулирующих мер

Эта группа мер предусматривает использование стандартов и сводов правил, добровольной сертификации, внедрение систем менеджмента, обучение и информирование потребителей, страхование ответственности за ущерб, создание саморегулирующихся организаций, организация конкурсов на соискание премий по качеству.

Введение

таких мер создает условия для решения проблемы технического регулирования в законодательной сфере на более низком уровне государственного вмешательства. Они имеют более широкое назначение, чем обеспечение безопасности продукции и сокращение барьеров для бизнеса — их применение создает благоприятные условия для повышения конкурентоспособности продукции.

Стандарт — это документ, разработанный на основе консенсуса и утвержденный признанным органом.

В стандарте в целях добровольного и многократного использования устанавливаются правила, общие принципы или характеристики, касающиеся разных видов деятельности или их результатов. Он направлен на достижение оптимальной степени упорядоченности в определенной области.

Стандарт, принятый национальным органом по стандартизации и доступный широкому кругу пользователей, называется национальным стандартом. Документ, принятый руководством организации и устанавливающий требования, относящиеся к данной организации, называется стандартом организации. Международным стандартом называется стандарт, принятый международной организацией по стандартизации (ИСО).

Свод правил — документ, рекомендующий технические правила и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции и применяющийся на добровольной основе.

Добровольная сертификация — сертификация, которая проводится по инициативе заявителя на соответствие любым определяемым им требованиям. Этот вид сертификации является средством повышения конкурентоспособности продукции и услуг на внутреннем и внешнем рынках. Добровольная сертификация широко применяется в рыночной экономике как фактор, способствующий значительному повышению конкурентоспособности продукции, особенно в тех случаях, когда подтверждается ее соответствие положениям международных или национальных стандартов. Наличие сертификата соответствия добровольной системы сертификации дает возможность расширить рынки сбыта, установить соответствующую цену на продукцию и тем самым увеличить прибыль субъекта хозяйственной деятельности, поскольку стоимость работ по добровольной сертификации, как показывает зарубежный опыт, чаще всего не превышает 1% себестоимости продукции.

Внедрение систем менеджмента позволяет повышать общую культуру производства, а также уверенность общества в том, что на рынок поступает продукция надлежащего качества и уровня безопасности. Наличие, в частности, сертифицированных систем менеджмента качества является одним из самых веских доказательств соответствия продукции установленным требованиям и широко применяется при обязательном и добровольном подтверждении соответствия.

Обучение и информирование потребителей имеет в своей основе предположение, что предоставление информации или обучение может быть достаточно эффективной регулирующей мерой. Информация может распространяться в результате действий государства, которое требует от субъектов хозяйственной деятельности доведения до сведения потребителей достоверной, доступной и достаточной информации о потребительских свойствах продукции и показателях ее безопасности.

Государство также организует деятельность по сбору информации о безопасности продукции и доведению ее до сведения общественности в рамках обязательных систем предоставления информации.

Оценка соответствия должна органично сочетаться с усилением материальной ответственности изготовителей, базирующейся на страховании риска нанесения ущерба от поставок на рынок продукции, не соответствующей установленным требованиям. При этом степень материальной ответственности, а следовательно, и величина страхового взноса должны быть связаны с факторами риска. Тем самым, с одной стороны, поставщику предоставляется возможность самому выбирать способ продвижения продукции на рынок, а с другой — интересы государства по защите потребителей будут поддержаны материальной ответственностью страховой компании. Такой подход не только повысит результативность мер по защите потребительского рынка в процессе его регулирования, но и станет серьезным шагом на пути к установлению доверительных отношений между изготовителями, потребителями и государством.

Важное значение имеет страхование ответственности органов по сертификации и испытательных лабораторий в случае нарушения ими правил по сертификации и необходимости возмещения ущерба, причиненного потребителям.

Большая роль в снятии барьеров для бизнеса принадлежит формированию условий саморегулирования в среде хозяйствующих субъектов — саморегулирующихся организаций. Использование этой регулирующей меры направлено на организацию профессиональных сообществ (ассоциаций, некоммерческих партнерств, гильдий и т. п.) для обеспечения добросовестной предпринимательской деятельности на основе совместного установления правил поведения на рынке в соответствии с законодательством. Однако саморегулирование не исключает участия государства, когда необходимо предотвратить случаи преобладания корпоративных интересов над общественными. Для этого практикуется совместное регулирование, при котором правительство и хозяйствующие субъекты совместно разрабатывают правила, обеспечивающие достижение согласованных целей.

Широкое распространение получили премии по качеству, присуждаемые за достижение значительных результатов в области качества продукции и услуг, обеспечения их безопасности, а также за внедрение высокоэффективных методов управления качеством.

Таким образом, в целом механизм технического регулирования представляет собой комплекс постоянно действующих мер, реализуемых на всем пути движения товара от изготовителя к потребителю. Он должен, с одной стороны, предотвращать появление на рынке опасной продукции, а с другой — минимизировать административные барьеры для производителей. Эти меры должны вырабатываться на основе оценки экономического эффекта. Основное внимание при этом следует уделять оценке риска как вероятности причинения вреда в результате применения конкретной продукции. Исходя из этого по каждому виду продукции рассматриваются разные варианты достижения целей, определяются предполагаемые результаты, необходимые затраты и принимаются окончательные решения по составу форм регулирования.

Государство, организуя деятельность по техническому регулированию, дифференцирует регулирующие меры — от установления обязательных требований, обязательного подтверждения соответствия и контроля (надзора) до применения национальных добровольных стандартов, развития добровольной сертификации, страхования ответственности за ущерб, внедрения систем менеджмента, обучения и информирования потребителей, создания саморегулирующихся организаций, вручения национальных премий в области качества и др.

При этом необходимо учитывать, что техническое регулирование представляет собой целостную систему, в которой необходимо стремиться к соблюдению баланса — неоправданный крен в любую сторону приводит либо к созданию барьеров для развития промышленности и торговли, либо к появлению на рынке опасной продукции.