Проблемы информационного обеспечения охраны окружающей среды

Законодательством России предусматриваются и устанавливаются, а органами исполнительной власти принимаются многочисленные меры по расширению информационного обеспечения экологических прав граждан и юридических лиц. Информационное обеспечение должно включать как гласность мер по организации охраны окружающей среды и осуществлению природопользования, по предотвращению деградации окружающей среды, необходимую для надлежащей исполнительной деятельности, так и гласность самой исполнительной деятельности, необходимую для формирования доверия населения к государственной и муниципальной власти и их органам исполнительной власти, для защиты прав природопользователей (см. параграф 5.1).

Эти меры наталкиваются на некоторую инертность, менталитет и пассивность большинства россиян, монополизм в предпринимательстве и недобросовестность конкуренции, косность многих должностных лиц, традиционность закрытости исполнительной деятельности и безответственности в ряде случаев сотрудников государственной и отделенной в настоящее время от нее муниципальной службы.

Преодоление этих недостатков связано не столько с модернизацией природоохранного и природоресурсного законодательства, установлением новых правовых требований в области информационной деятельности, сколько с активизацией правоприменения и повышением уровня соблюдения, использования, исполнения законодательных предписаний, проверкой и контролем федеральных, региональных, муниципальных органов за нижестоящими, гражданским обществом — за государством, формированием атмосферы ответственности и открытости органов исполнительной власти перед населением и представительными органами, которые их создали и избрали.

Многочисленные призывы об использовании информационных пространств для реализации поставленных перед экономикой и экологией задач остаются во многом не реализованными даже при наличии соответствующих законодательных требований. Может быть, решению информационных проблем в области обеспечения развития хозяйства и защиты прав физических и юридических лиц на природные ресурсы послужит установление и внедрение административных регламентов, но они могут стать еще одним видом законодательного регулирования порядка деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, если не развернуть профессионально работу по внедрению и применению административных регламентов с выездом на места, с пониманием роли гласности и информированности товаропроизводителей в обеспечении взаимодействия государства и общества, от которого, в конечном счете, зависит прочность как общества, так и государства.

Меры по усилению гласности и распространению информации, в том числе о состоянии природных ресурсов и окружающей среды, принимаются в связи с попытками некоторых физических и юридических лиц уменьшать информационное поле своего природопользования, скрывать от граждан, от общества посягательства, возможно и оформленные в законном порядке, на природу. Так, участились случаи нарушений ФЗ об экологической экспертизе и особенно сокрытия от общественности сведений об изъятии земель сельскохозяйственного назначения и земель лесов сельскохозяйственных организаций, о начинающемся проектировании и строительстве, о перепрофилировании предприятий, об отводе или переводе земель из одной категории в другую, в частности о переводе земель сельскохозяйственного назначения, о переводе земель лесного фонда в нелесные, земель защитных лесов в земли других категорий.

В связи с этим издан приказ Минприроды России от 01.08.2003 № 683 «О распространении информации о проведении государственной экологической экспертизы»^[1] по объектам, размещение, проектирование и строительство которых вызывает озабоченность населения". После поступления материалов на государственную экологическую экспертизу они должны быть размещены на официальном интернет-сайте Минприроды России с указанием сведений о характере планируемой хозяйственной и (или) иной деятельности, предполагаемых сроков проведения экспертизы. Руководителям территориальных органов поручается размещать на своих сайтах информацию об объектах экспертизы и сроках ее проведения.

Реализация этого приказа, как и многих других подзаконных актов, направленных на обеспечение охраны окружающей среды и рационального природопользования, сталкивается со значительными трудностями объективного и субъективного характера, к которым относятся инерционность мышления и правового поведения, перманентные реорганизации государственного и муниципального аппаратов, пассивность и уровень правосознания правоприменителей^[2].

Актуальной проблемой остается привлечение к административной ответственности за проступки в области информационного обеспечения экологии: ведь возможность наложения взыскания является основным признаком права, отличающим его от иных социальных норм. В ст. 8.5 КоАП, носящей принципиальный характер, предусматривается наложение штрафа за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такие сведения. Можно условно подразумевать под этим «экологическую информацию» .

Первое, на что стоит обратить внимание, это перечень «лиц, обязанных сообщать» — в законченном виде, как и перечень «органов, обязанных», он отсутствует. В ст. 27 и 30 ФЗ об экологической экспертизе предусматриваются некоторые информационные обязанности заказчика документации, подлежащей экспертизе, и обязанности должностных лиц государственных органов исполнительной власти и органов федерального надзора и контроля, органов местного самоуправления. Размытость и неопределенность иных информационных обязанностей служащих приводит к фактическому отсутствию административной практики по таким делам.

Второе состоит в том, что в законодательстве отсутствует содержание, характер и структура указанной информации, понятие своевременности, то есть сроков сообщения. Попытки подготовки и принятия соответствующего законопроекта десять лет назад закончились неудачей в коридорах органов власти, не сумевших поделить эти полномочия по бесплатной выдаче экологической информации.

Но третье, и самое главное, заключается в том, что отсутствует состав проступка, заключающийся в отказе предоставления экологической информации, которое наиболее часто имеет место. Можно ссылаться на обязанности должностных лиц отвечать гражданам на заявления и иные обращения, предусмотренные в законодательстве, на возможности граждан обращаться по инстанциям и в суд в случаях отсутствия ответов, но граждане редко пользуются этими правами, а общество безмолвствует.

Исследователи ссылаются на ст. 5.39 КоАП, где предусматривается штраф на должностных лиц за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации. Однако попытки использования этой нормы для привлечения к ответственности за отказ в предоставлении гражданину экологической информации наталкиваются на ссылки на то, что экологическая информация не всегда затрагивает права и свободы гражданина, и конкретный состав ст. 8.5 КоАП перекрывает общую статью 5.39 КоАП.

По форме, вроде, правильно, а по существу — издевательство. Круг замкнулся. Уповать на ст. 140 «Отказ в предоставлении гражданину информации» и 237 «Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей» УК не приходится ввиду практического отсутствия таких уголовных дел, добиться возбуждения которых в области экологии еще труднее, чем административных дел, да и не до них обществу в настоящее время. Разумеется, многое, связанное с экологией, должно базироваться на нравственных, этических принципах, но и право должно сказать свое слово, когда мораль отступает, даже временно.

Если признать наличие информационного права, о чем пишет ряд исследователей, то на доктринальном уровне надо определяться с тем, какие его части, институты и нормы будут обслуживать экологию и, следовательно, можно ли и как причислять их к комплексной отрасли российского права — экологическому праву, какими способами включаются в экологическое право ряд норм административного, уголовного и других отраслей российского права.

В частности, интересной проблемой становятся совмещение и разграничение положений Экологической доктрины Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р^[3], и Доктрины информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 09.09.2000 № Пр-1895, имеющих «мягкий», рекомендательный характер, к которому не все российские правоприменители испытывают уважение и не всегда имеют устойчивую привычку соблюдения и исполнения^[4].

Еще одной проблемой, особенно острой в области экологии, становится обеспечение коммерческой и иной, охраняемой законом частной тайны, с одной стороны, и публичное информационное обслуживание природопользования и охраны окружающей среды, с другой. Здесь опять видны и сталкиваются публичные и частные интересы вокруг общего блага в виде природы и частной собственности на конкретные природные объекты.

Категорические ответы находить в этой сфере трудно, но представляется, что если любая форма собственности, не только частной, на природный объект вступает в противоречие с более общими интересами граждан, причиняет окружающей среде и населению (населенного пункта? региона? страны?) вред, то вторжение в информацию о характеристике природопользования и состоянии окружающей среды не только возможно, но и необходимо в интересах заинтересованного в благоприятной окружающей среде общества как с позиций здравого смысла, так и закона.

• [1] Данные взяты из информационно-поисковой системы «Гарант» .
• [2] Боголюбов, С. А., Кичигин, Н. В. Деятельность федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М.: Норма; ИЗиСП, 2007. С. 222−237.
• [3] Собр. законодательства РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.
• [4] РГ. 28 сентября 2000.