Управление землепользованием и правовой охраной земель

Особенности земельного управления

Землепользование, как и иные виды природопользования, тесно связано с охраной окружающей среды, поскольку лучшим способом ее сбережения является рациональность и эффективность природопользования. В то же время сохранение окружающей среды необходимо обеспечивать, прежде всего, в ходе использования земли и иных природных ресурсов. Это — две стороны экологической проблемы, решение которой нередко объединяется организационно и отражает единство и противоположность использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, двуединый характер земельных отношений. Целью как охраны окружающей среды, так и организации рационального эффективного природопользования является обеспечение экологической безопасности граждан, общества, государства.

Как и при рассмотрении предыдущих вопросов, надо выявить особенности в основных подходах к законодательному регулированию данной сферы управления, в данном случае земельных отношений и земельной, аграрной реформы, отведенной в них роли государства, системы его органов, специфике сельскохозяйственного землепользования и правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения.

Земля является первым и основным природным ресурсом, нуждающимся в охране; на земле, под и над нею расположены все остальные природные ресурсы, осуществляется хозяйственная и иная деятельность, реализуются экологические полномочия органов исполнительной власти. В исследовании экологических проблем земле как главному объекту охраны окружающей среды принадлежит ведущая роль^[1].

Регулирование важнейших общественных земельных отношений и проводимых по поводу них реформ осуществляется с помощью различных правовых институтов и норм, организационно-правового, экономического, идеологического и иных механизмов, подвергаемых законодательному регулированию. Основной элемент организационно-правового механизма регулирования земельных отношений и проведения земельной реформы — управление охраной и использованием земель, то есть земельное управление. Проблемам его модернизации посвящено немало специальных работ, а также глав монографий, учебников, выступлений^[2].

В каждом из многочисленных вышедших за последнее время пособий и учебников «Земельное право» подробно рассматриваются вопросы содержания и применения норм земельного, экологического права, законодательного и иного правового регулирования земельных отношений, управления и (чаще и более точно) распоряжения земельными ресурсами — в основном подробно, традиционно и в статике^[3].

Однако в монографическом плане остаются недостаточно исследованными специфические проблемы управленческой деятельности, относящиеся к современному земельному, экологическому праву и законодательству, а именно: какова современная динамика развития законодательного регулирования полномочий и деятельности высших, федеральных и иных органов исполнительной власти в области проведения земельной реформы? в какой мере исполнительная деятельность влияет на их формирование? как они соотносятся между собой? в чем их отличие от деятельности по другим направлениям и отраслям права, если они есть? каковы могут быть здесь рекомендации, направленные на повышение эффективности применения земельного права, на его качество, на оптимизацию хода и итогов земельной реформы?

Не на все эти вопросы имеются однозначные и простые ответы, но подходы и обоснования к ним можно попытаться формулировать, а постановка актуальных теоретических проблем в какой-то степени обозначает озабоченность юридического сообщества состоянием практических дел в этой области знаний, в сфере управления обеспечением экологической и продовольственной безопасности страны.

Место государства и его органов в регулировании и реализации земельных отношений, проведении земельных преобразований подвергается в связи с проводимыми в нашей стране рыночными реформами и изменениями земельного и иного природоресурсного законодательства постоянному обсуждению и выдвижению новых предложений. Они направлены как на свертывание дальнейшего государственного вмешательства в частно-земельные дела (кто точно и окончательно знает — где земельные вопросы перестают быть публичными и становятся частными?), так и на частичное возвращение государству его распорядительно-контрольных полномочий^[4].

Однако не будет преувеличением констатировать, что основным звеном организации и регулирования земельных отношений, проведения земельной реформы во всех странах по-прежнему служит государство, поскольку земля является прежде всего публичным достоянием, обеспечивающим благополучие всего населения. И в странах, давно идущих по пути развития и относительной неприкосновенности частной собственности, торжества конкуренции, государство принимает жесткие меры предупреждения и пресечения монополизма, незаконного землепользования, недобросовестной рекламы, обмана сельскохозяйственного и иного товаропроизводителя.

Российское государство издавна использует свои возможности по управлению земельными отношениями — в течение веков в лице царского самодержавия и крестьянской общины, а в XX в. — в качестве исключительного (единственного) собственника земли. Патерналистские настроения и менталитет наших граждан не могут не учитываться при дальнейшей выработке земельной политики, проведении земельной реформы, совершенствовании земельного права и законодательства.

В течение XX в. функции управления земельными ресурсами как государственной собственностью возлагались на государственные органы общей и специальной компетенции, исполнительные и законодательные органы. Государственные органы исполнительной власти не только активно участвуют в установлении правил формирования и реализации земельных отношений путем их регулирования с помощью нормативных и индивидуальных правовых актов, но и сами служат основным полномочным инструментом и орудием общества и государства в обеспечении выполнения земельно-правовых требований и наведении земельного правопорядка. Ключевые функции землеустройства и земельного контроля сосредотачивались в Министерстве сельского хозяйства (земледелия), поскольку главной и ничем невосполнимой задачей земель считалось их сельскохозяйственное предназначение.

Роль государства и его органов исполнительной власти определяется тем, что они устанавливают судьбу, состав и категории земель, обладают полномочиями по предоставлению земель, по государственному контролю, приостановлению и ограничению землепользования. В определении судьбы объектов земельных отношений государственные органы исполнительной власти призваны законом играть определяющую роль, поскольку ими осуществляется предоставление и изъятие земельных участков и принимаются большинство решений об их дальнейшем использовании и контроле над ним.

О месте государства в регулировании земельных отношений свидетельствуют возможности ограничения им использования земельного участка. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления либо решением суда, бессрочно или на неопределенный срок, могут быть обжалованы в судебном порядке, сохраняются при переходе прав собственности на участок к другому лицу. Государством устанавливается ограничение оборота земель водного фонда.

Приведем пример^[5].

Гражданин Г. обратился в суд с жалобой на действия администрации Мытищинского района, отказавшей ему в предоставлении в собственность земельного участка, указав, что он пользуется участком с 1992 г. на основании разрешения ГП «Канал им. Москвы». Решением суда жалоба признана необоснованной, т.к. суд установил, что земельный участок расположен на территории зоны отчуждения каналу, в строгой санитарной зоне, земля относится к федеральной собственности. ФГУП «Канал им. Москвы» предоставил Г. земельный участок под огород без права застройки и не возражает против того, чтобы заявитель продолжал пользоваться участком на прежних условиях. Земли охраняемой территории «Канала им. Москвы» могут находиться только в государственной собственности, имеют особый режим использования, исключающий предоставление физическим лицам земельных участков в собственность. Решение судом принято в соответствии с ограничениями, установленными в ст. 27 ЗК и иным законодательством.

По одному из других дел^[5] основанием для обращения в суд с иском послужило письмо администрации муниципального образования «Бейский район Республики Хакасия», которым было отказано ООО «ХакИнвесгСтройДом» в удовлетворении его заявления о передаче в собственность земельных участков.

Пункт «д» ч. 1 ст. 72 Конституции относит вопросы государственного управления и государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий и их земель исключительно к совместному ведению РФ и ее субъектов. В силу п. 5 ст. 95 ЗК и п. 4−6 ст. 2 ФЗ об особо охраняемых природных территориях решения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности вправе принимать исполнительные органы государственной власти субъектов РФ на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы.

Органы местного самоуправления таких полномочий не имеют. Следовательно, решение муниципального образования «Бейский район Республики Хакасия» издано органом местного самоуправления с превышением полномочий. При таких обстоятельствах вышеуказанное решение органов местного самоуправления не подлежит применению на основании абз. 12 ст. 12 ГК применительно к ст. 13 АПК.

Исполнительные органы государственной власти обязаны обеспечивать распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности или в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления участков, что должно подкрепляться судебной, административной и арбитражной практикой.

Приведем пример^[5].

О. была зарегистрирована в качестве предпринимателя сельской администрацией Кавказского района. Истица обратилась в районную администрацию с заявлением о предоставлении ей в аренду земель водного фонда и водного объекта для занятия рыбохозяйственной деятельностью. Водный объект расположен в с/з им. М Горького Кавказского района. Ею было получено положительное решение от районной земельной комиссии. Распоряжением главы администрации Кавказского района «Об утверждении материалов предварительного согласования на отвод земельного участка водного фонда на реке Челбас предпринимателю О. в долгосрочную аренду для водопользования» были утверждены «Материалы предварительного согласования на отвод земельного участка в долгосрочную аренду сроком на 25 лет, общей площадью 75,7 га с прибрежными полосами шириной до 27 м, изымаемых из земель АО им. М. Горького, для организации рыбохозяйственной деятельности» .

Указанное распоряжение было отменено распоряжением главы администрации Кавказского района, признание недействительным которого и является предметом рассмотрения данного дела. Согласно Временному порядку предоставления земельных участков с расположенными на них водными объектами (исключая моря) для осуществления водопользования без изъятия водных ресурсов, утвержденному постановлением главы администрации Краснодарского края «О регулировании использования земель водного фонда»: при заключении договоров аренды земельных участков с расположенными на них водными объектами, отнесенными к государственной собственности Краснодарского края, предпочтение получали землепользователи, в границах землепользования которых расположены земли водного фонда, прежние водопользователи, рационально их использовавшие, а также те из числа претендентов, предложения которых обеспечивают наиболее эффективное использование водного объекта и соответствуют требованиям действующего законодательства.

Водные объекты на территории Краснодарского края, а также водные объекты, не находящиеся в муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц, являются государственной собственностью. Юридические и физические лица (заявители), заинтересованные в предоставлении земель водного фонда, находящегося в государственной собственности, направляют в администрацию края, в чьей собственности находится водный объект, ходатайство о предварительном согласовании отвода земельных участков с расположенными на них водными объектами для осуществления специального водопользования^[8]. Материалы предварительного согласования на отвод земельного участка с расположенным на нем водным объектом (согласованная схема расположения водного объекта с предварительными границами земельного участка и заключения) утверждаются распоряжением главы муниципального образования, в границах земель которого располагается водный объект, или главы администрации края в случае расположения водного объекта в границах двух или нескольких муниципальных образований (районов, городов), с учетом предложений глав муниципальных образований поданному вопросу в виде распоряжений.

С учетом действующего законодательства ФАС Северо-Кавказского округа пришел к выводу, что оспариваемое распоряжение было принято в соответствии с нормами действующего законодательства и не нарушило законных интересов и прав истца, поскольку последним не были получены необходимые согласования и не была соблюдена вся процедура, предусмотренная как ВК, так и Временным порядком предоставления земельных участков, утвержденным постановлением главы Краснодарского края.

Деятельность по исполнению законов и иных правовых актов нуждается, как и в иных сферах проведения единой государственной экологической политики, в улучшении через повышение требовательности к органам исполнительной власти, установлении ответственности их руководителей за выполнение требований закона, осуществлении профессионализма и конкретности управления, совершенствовании исполнительной дисциплины работников и гласности деятельности государственного аппарата.

Полномочия публичных органов не являются безграничными и должны осуществляться в строгом соответствии с предоставленной законом компетенцией.

Определением от 02.04.2008 ВАС РФ установил, что ЗАО «Санаторий Красноярское Загорье» обратилось с иском к администрации Озероучумского сельсовета, ООО «Озеро Учум» о признании недействительным договора аренды земельного участка в части предоставления ООО «Озеро Учум» в аренду земельного участка^[5]. На момент заключения оспариваемого договора аренды этот земельный участок входил в состав неразграниченных земель. Озероучумский сельсовет на момент заключения указанного договора аренды не был наделен государственными полномочиями по распоряжению земельными участками, входящими в состав земель, государственная собственность на которые не разграничена. В соответствии с требованиями ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления он мог распорядиться спорным земельным участком только при условии, если это было непосредственно связано с обеспечением жизнедеятельности населения данного муниципального образования. Сельсовет не доказал такой связи. Поэтому и, руководствуясь ст. 168 ГК, суд удовлетворил иск.

• [1] Реймерс, Η. Ф. Природопользование: словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 180−181; Земельное право России: практикум / под ред. А. К. Голиченкова. М.: Городец, 2008; Волков, Г. А. Принципы земельного права России. М.: Городец, 2005.
• [2] Бобылев, А. И. Земельное право: теория, законодательство, практика. Оренбург: Ор. гос. с/х академия, 1995; Мадар, Зд. ЧССР. Законодательство и управление в области охраны окружающей среды. М.: Прогресс, 1981; Стороженко, Н. В., Девятова, Т. А. Мониторинг земель г. Воронежа: первые результаты // Экология городов. № 4. М.: Союз российских городов, 1995. С. 17−24; Раянов, Ф. М. Роль государства в рыночной аграрной экономике // Проблемы совершенствования экологического, аграрного и земельного законодательства. Екатеринбург: Ур. гос. юр. академия, 1998. С. 32−45.
• [3] Жариков, Ю. Г. Земельное право России. М.: Кнорус, 2006; Стамкулов, А. С., Стамкулова, Г. А. Земельное право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы, 2004; Станкевич, Н. Г. Земельное право Республики Беларусь: учеб, пособие. Минск: Амалфея, 2000; Крассов, О. И. Земельное право. М.: Юристъ, 2000; Хаджиев, А. X. Земельное право Республики Казахстан. Общая часть: учеб, пособие. Алматы, 2001; Чубуков, Г. В. Земельное право России. М.: Экзамен, 2003; Чу буков, Г. В., Волкова, Н. А. Земельное право. Юнита 1. Общая часть. М., 2003; Земельное право России: практикум / под ред. А. К. Голиченкова. М.: БЕК, 2001.
• [4] Карлова, Н. В. Возникновение, изменение и прекращение прав на землю в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 27; Жукова, Η. Н. Земельный вопрос в России — проблемы и перспективы // Проблемы правового регулирования в аграрном секторе экономики. Оренбург: Ор. гос. агр. ун-т, 2003. С. 70−76, Чулюкова, С. А. Итоги земельной реформы // Проблемы правового регулирования в аграрном секторе экономики. Оренбург: Ор. гос. агр. ун-т, 2003. С. 214−218.
• [5] Данные взяты из информационно-поисковой системы «Гарант» .
• [6] Данные взяты из информационно-поисковой системы «Гарант» .
• [7] Данные взяты из информационно-поисковой системы «Гарант» .
• [8] Боголюбов, С. А., Волков, Г. А., Сиваков, Д. О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2007. С. 46−50, 56−68.
• [9] Данные взяты из информационно-поисковой системы «Гарант» .