Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения

Теоретические и практические проблемы использования и охраны земель, прежде всего земель сельскохозяйственного назначения, определяются состоянием земельных ресурсов России. Общая площадь РФ составляет 17 млн км2; из них 10,5 млн, или 60%, — вечная мерзлота; 3,7 млн, или 22%, — болота и заболоченные земли; 0,7 млн, или 4%, — реки и озера; 0,4 млн — паводковые и затопляемые территории.

За вычетом площадей под горами, ледниками, пустынями, солончаками, оврагами и иных непригодных земель их остается для постоянного и комфортного проживания 2,7 млн км2, или 15%. Под поселениями в России занято 0,2 млн, или 1,2%, под землями промышленности и иного специального назначения — 0,2 млн км2, или около 1% земли лесного фонда составляют 64,7%, земли запаса — 23,5%, земли особо охраняемых территорий и объектов — 2%.

Поданным Госкомстата, в России обрабатывается и используется в сельском хозяйстве 2,2 млн км2, или 23,5% (10% сельскохозяйственных земель на планете), в том числе под пашню — 1,2 млн, 17,8% их подвержено водной эрозии, 8,4% - ветровой эрозии, 12,3% - переувлажненные и заболоченные земли, 20,1% - засоленные, солонцеватые; не подверженных этим негативным явлениям земель остается 0,91 млн км2.

Среднемировой показатель пригодных для жизни земель на планете (без учета Антарктиды) — 36% от всей площади суши; в большинстве крупных стран мира более половины земли считается комфортной. По оценке ООН, в мире осталось около 10 млн км2, пригодных для освоения: 27% - в Южной Америке, 24% - в Африке, 11% - в Северной Америке^[1].

Особую проблему представляет сохранение российских черноземов — половина мировых черноземов, или 7% территории, дающей почти три четверти сельскохозяйственной продукции. Проблемой сельскохозяйственного землепользования представляет также то, что из 12 млн крестьян лишь 1,5 млн оформили свои участки в собственность.

Среди семи категорий земель земли сельскохозяйственного назначения подлежат специфической правовой охране, что было предметом многочисленных научных исследований, особенно в ходе перестройки, то есть 25 лет назад. Усиление охраны этих земель является одним из главных направлений дальнейшего регулирования земельных отношений^[2].

Проблема использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения связана с тем, что два десятилетия назад 12 млн крестьян получили в общую долевую собственность 115 млн га сельхозугодий без определения границ владений каждого собственника; к настоящему времени смогли через достаточные, в основном неправовые, препятствия зарегистрировать свое право 1,4 млн чел. на 18 млн га. Невостребованными оказались земли на 22 млн га. За этот период площадь залежей — запущенных земель увеличилась в 15 раз и превысила 5 млн га.

Качество земель сельскохозяйственного назначения вызывает особую озабоченность на практике. ВАС РФ определением от 03.04.2008 установил, что закрытое акционерное общество «Аятское» обратилось с иском к артели старателей «Нейва» о взыскании убытков, причиненных артелью в результате ненадлежащего исполнения своих обязанностей по рекультивации сельскохозяйственных земель, и это привело к ухудшению качества почвы и невозможности использования земель для сельскохозяйственных целей^[3]. В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований о предмете спора, к участию в деле привлечены правительство Свердловской области, муниципальное образование «Невьянский район» в лице администрации муниципального образования «Невьянский район». С артели «Нейва» взыскано 30 млн руб. в возмещение убытков. Постановлением апелляционного суда решение отменено, в удовлетворении исковых требований отказано. Постановлением кассационной инстанции постановление апелляционного суда отменено, решение оставлено в силе.

В соответствии с распоряжением правительства Свердловской области артели старателей «Нейва» во временное пользование из земель АОЗТ «Аятское» сроком на пять лет был предоставлен земельный участок под разработку золотосодержащих россыпей земли с условием возвращения земельного участка в состоянии, пригодном для дальнейшего использования. Артель старателей возвратила земельные участки, произведя рекультивацию земель ненадлежащим образом, что привело к существенному ухудшению качества почвы, истец заявил иск о возмещении с ответчика убытков в виде реального ущерба, составляющего стоимость затрат на проведение работ по рекультивации земель.

Суд первой инстанции, исследовав представленные доказательства в совокупности, в том числе заключение судебной экспертизы, обоснованно пришел к выводу о том, что между действиями артели и убытками общества по восстановлению качества нарушенных земель существует прямая причинно-следственная связь, и невозможность использования земель для сельскохозяйственных целей (пашня, сенокосы) вызвана деятельностью артели и не связана с иными природными либо климатическими причинами, поэтому взыскал установленные убытки.

Несмотря на то что с постановки проблем экологических и иных государственных, законодательных, прочих правовых требований к сельскохозяйственному землепользованию прошли десятилетия, научное обеспечение, а главное, практическое их решение, как и коренное совершенствование природоохранной деятельности в этой области, не очень двигаются с места. Причем, если раньше в течение семидесяти лет Минсельхоз нашей страны был единственным государственным органом исполнительной власти в области использования и охраны земель (и не только сельскохозяйственного назначения), то последние двадцать лет стал сначала главным, а затем — одним из нескольких государственных органов исполнительной власти, призванных заниматься управлением (в широком смысле) землепользования, причем в основном землями сельскохозяйственного назначения^[4].

В сельскохозяйственном землепользовании, как ни в каком другом, продолжают быть актуальными проблемы собственности на земли сельскохозяйственного назначения, их аренды и субаренды, целевого сельскохозяйственного землепользования, вмешательства государственных органов власти, органов местного самоуправления в землепользование, в аграрное производство, способов стимулирования ими производства сельскохозяйственной продукции и обеспечения продовольственной безопасности страны^[5]. Не случайно вопросы оборота сельскохозяйственных земель не были включены в ЗК и были урегулированы отдельным федеральным законом почти через год с отдельной регламентацией земельных отношений и деятельности в этой области.

Несмотря на сложности сельскохозяйственного землепользования и агропромышленного производства, к ним должны сначала применяться давно разработанные и достаточно общие правила и требования правовой охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности независимо от организационно-правовых форм владения землей вообще и землей сельскохозяйственного назначения в частности, форм хозяйствования на ней, успехов и неуспехов земледелия, животноводства, разумеется, с учетом конкретной специфики агропромышленного комплекса и сельскохозяйственного землепользования^[6].

В сельскохозяйственном землепользовании проблемы исполнения соответствующих законов обладают спецификой ввиду его большей инерционности и отмечаемой в литературе консервативности сельского населения (которая, порой, тормозит разрушительные стороны реформ), сравнительной новизны экологических проблем для сельскохозяйственного землепользования, традиционной малочисленности и слабости сельской правовой службы.

Не случайно преодоление разрыва между физическим и умственным трудом, между проживанием в городе и в деревне, между уровнями жизни этих слоев населения было предметом внимания российской интеллигенции, зарубежных авторов последние двести лет. Тесно связаны с сельскохозяйственным землепользованием, с земельной и аграрной реформой, с обеспечением продовольственной и экологической безопасности страны проблемы социального развития села, расширения в нем юридической службы.

В Минсельхозе России, его департаментах, в субъектах РФ и в сельскохозяйственных организациях принимаются меры по охране земель и окружающей среды, заслуживающие анализа и обобщения, нуждающиеся в дополнительном научно-правовом обеспечении и теоретической поддержке, в том числе, как и в других сферах экологии, в творческом подходе к использованию зарубежного опыта^[7].

Законодательное и иное правовое регулирование использования земли в процессе ведения сельского хозяйства и обеспечения продовольственной безопасности является одним из важных направлений модернизации земельного, экологического права и системы органов исполнительной власти России в условиях переустройства агропромышленного комплекса и реформирования экономики.

По официальной статистике Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам Россией ежегодно закупается продовольствия на сумму около 1 трлн рублей, притом все страны мира потратили на импорт продовольствия более 1 трлн долларов. В Швеции 80% тепловой энергии производится из биотоплива, изготовляемого, в том числе, из зерновых культур^[8]. Поэтому наращивание площадей сельхозугодий и повышение эффективности их использования и охраны являются основными проблемами, от решения которых зависит продовольственный суверенитет страны и ее дальнейшая экологическая политика.

• [1] kp.ru — 28.09.09; 01.11.09.
• [2] Правовое обеспечение развития сельского хозяйства в России / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юристъ, 2005; Применение экологических требований в хозяйственной деятельности: материалы науч.-практ. конф. /отв. ред. Ф. М. Раянов. Уфа: БашГУ, 1984.
• [3] Данные взяты из информационно-поисковой системы «Гарант» .
• [4] Башмаков, Г. С. Правовое регулирование использования лесов, вод и недр сельскохозяйственными товаропроизводителями // Предпринимательская деятельность в сельском хозяйстве России. Правовые вопросы. М.: ИГиП РАН, 1998. С. 43−54; Казьмин, И. Ф. Теоретические проблемы сельскохозяйственного законодательства в СССР: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1982; Козырь, О. М. Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве от загрязнения пестицидами: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: МГУ, 1985; Правовой механизм государственного регулирования и поддержки агропромышленного комплекса / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2009.
• [5] Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федерации / отв. ред. И. А. Иконицкая. М.: ИгиП РАН, 1996; Еренов, А. Е. и др. Совершенствование правовых основ земельной реформы в РК. Алматы: Жети-Жаргы, 1996.
• [6] Боголюбов, С. А. Правовое регулирование охраны природы в условиях реализации Продовольственной программы. Проблемы совершенствования советского законодательства // Труды ВНИИСЗ. № 28. М., 1984. С. 47−58; Бринчук, Μ. М. Химизация сельского хозяйства и правовые проблемы охраны окружающей среды // Советское государство и право. 1986. № 1. С. 78−89; Гусев, Р. К. Роль сельскохозяйственных предприятий в охране природных богатств // Проблемы государства и права на современном этапе. М.: ИГП АН СССР, 1973. С. 45−54; Панкратов, И. Ф. Законодательство о сельском хозяйстве и окружающей природной среде // Проблемы совершенствования советского законодательства. М.: ВНИИСЗ, 1977. С. 53−66; Петров, В. В. Правовой механизм охраны окружающей среды в условиях реализации продовольственной программы СССР // Актуальные проблемы агропромышленных комплексов: материалы Всесоюзной науч.-практ, конф. Алма-Ата: Наука, 1985. С. 24−32; Левченко, В. И. Проблемы правового обеспечения селекции и охрана ее достижений в СССР: автореф. дис. … д-ра наук. М.: ВНИИСЗ, 1990.
• [7] Чичкин, А. В. Правовое регулирование социального развития села: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Оренбург, 2006; Иконицкая, И. А. Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве // Право окружающей среды в СССР и Великобритании. М.: ИГиП АН СССР, 1983. С. 32−46; Право и сельское хозяйство в СССР и Италии: сб. М.: Наука, 1980; Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ. Сравнительно-правовой анализ/ отв. ред. С. А. Боголюбов, Е. Л. Минина. М.: Норма, 1999; Шмидхейни, С. Перспективы развития и проблемы окружающей среды. Подход предпринимателя. М., 1994. С. 242−247, 285−290, 323−326.
• [8] АиФ. 2009. № 45.