Развитие государственного социального обеспечения во второй половине XX в

Ускоренная индустриализация страны и вызванный ею численный рост рабочих с конца 1920;х гг. побудили правительство сделать определенные шаги по повышению уровня организации пенсионного обеспечения. В первом 5-летнем плане были предусмотрены льготы в пенсионном обеспечении ударников труда, работников с большим стажем работы в важнейших индустриальных отраслях; планировалось улучшить социальное обслуживание инвалидов, расширить круг лиц, получающих пенсии по старости.

Постановлением Наркомтруда от 05.03.1928 впервые было введено пенсионное обеспечение по старости в текстильной промышленности. С апреля 1929 г. пенсии по старости стали получать рабочие металлургической и горной промышленности, железнодорожного и водного транспорта и целого ряда других отраслей. Важно отметить, что был определен возраст выхода на пенсию по старости: для мужчин — 60 лет, для женщин — 55 лет — самый низкий в мире. При этом вводились льготы занятым на производстве с тяжелыми и вредными условиями труда, где пенсии по старости назначались с 50 лет при 20-летнем стаже.

Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР (март 1928 г.) было упорядочено пенсионное обеспечение инвалидов труда и семей, потерявших кормильца. Размеры пенсий устанавливались в зависимости от группы и причины инвалидности, производственного стажа и размера заработной платы. Заметной вехой в организации пенсионного дела стало Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 13.02.1930 «Об утверждении Положения о пенсиях и пособиях по социальному страхованию», систематизировавшее законодательство о пенсионном обеспечении рабочих и служащих.

Нельзя не отметить, однако, что в соответствии с официальной идеологической доктриной, предусматривавшей классовый подход к кадровой политике, в этом нормативном документе рабочим по сравнению со служащими предоставлялись определенные преимущественные права на назначение пенсий. Целой группой специальных постановлений 1929−1930 гг. правительство улучшило пенсионное обеспечение учителей, агрономов и др. Эти меры сопровождались постоянным увеличением общего количества граждан, пользовавшихся пенсионным обеспечением.

Значительные социально-политические и экономические изменения, произошедшие в стране в процессе реализации первого и второго 5-лстних планов, позволили в Конституции СССР 1936 г. закрепить право всех граждан на социальное обеспечение по старости, болезни, утрате трудоспособности. Важнейшим шагом вперед стало установление равенства прав всех граждан на пенсионное обеспечение. Согласно новой Конституции пенсии рабочим и служащим по старости и инвалидности назначались на одинаковых условиях. Ограничения в пенсионном обеспечении, распространявшиеся па лиц, лишенных избирательных прав по социальному происхождению или положению, были отменены.

В годы Великой Отечественной войны (1941 — 1945 гг.) главное внимание правительства было направлено на организацию социального обеспечения военнослужащих и их семей.

В послевоенные годы восстановления народного хозяйства с целью подъема ведущих отраслей промышленности и привлечения трудящихся на предприятия этих отраслей указами СНК СССР 1947−1956 гг. были установлены повышенные размеры пенсий для работников этих отраслей.

В 1950;е гг. завершилось создание системы социального обеспечения рабочих и служащих. 5 февраля 1955 г. Президиум ВЦСПС утвердил Положение «О порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию». 14 июля 1956 г. был принят Закон СССР «О государственных пенсиях». Указанные правовые акты явились результатом внутриотраслевой кодификационной работы в общесоюзном масштабе. Видовая кодификация законодательства на таком уровне и в таком объеме была проведена в нашей стране впервые. В отличие от предшествовавших видовых форм кодификации, которые заключались в объединении нормативных актов по отдельным видам обеспечения, Закон СССР «О государственных пенсиях» в комплексе объединил все основные виды пенсий и установил единые правила и порядок их назначения и выплаты. С принятием этих комплексных кодифицированных актов законодательство о социальном обеспечении стало более концентрированным, полным и доступным для широких масс трудящихся. Вследствие введения в действие нового Закона СССР «О государственных пенсиях» было отменено около тысячи ранее изданных актов.

В 1955 г. при Совете Министров СССР был образован Государственный комитет по труду и заработной плате. Госкомтруд СССР стал издавать постановления по вопросам социального обеспечения, а также разъяснения о применении действующего законодательства по этим вопросам. Постановления и разъяснения издавались этим органом, как правило, совместно или по согласованию с ВЦСПС, а в случаях, предусмотренных действующим законодательством, — с другими заинтересованными органами. Нормативные акты Госкомтруда занимали значительное место в системе источников права социального обеспечения.

Руководство делом социального обеспечения в союзных республиках было возложено на соответствующие министерства социального обеспечения.

Завершением создания целостной системы социального обеспечения граждан явилось распространение социального страхования и пенсионного обеспечения на колхозников. Принятые Закон СССР от 15.07.1964 № 2688-VI «О пенсиях и пособиях членам колхозов» и Положение о порядке назначения и выплаты пособий по социальному страхованию членам колхозов 1970 г. в значительной мере отразили — и по содержанию, и по форме — влияние Закона СССР «О государственных пенсиях», а также Положения «О порядке назначения и выплаты пособий, но государственному социальному страхованию» .

Принятая в 1977 г. Конституция СССР закрепила право граждан СССР на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца. Более того, в Конституции устанавливались организационные и юридические гарантии осуществления этого права.

Социальное обеспечение в СССР рассматриваемого периода осуществлялось на основе трех сложившихся систем:

• 1) государственное социальное обеспечение военнослужащих, членов творческих союзов, учащихся и ряда других категорий граждан за счет государственных, республиканских и местных бюджетов;
• 2) государственное социальное страхование рабочих и служащих, находившееся в ведении профессиональных союзов; источником его финансирования являлись взносы предприятий, учреждений, организаций и бюджетные дотации;
• 3) социальное обеспечение колхозников, средства на которое формировались из отчислений от доходов колхозов и дотаций по государственному бюджету. Независимо от системы, материально обеспечивавшей граждан, они были полностью освобождены от уплаты каких-либо взносов на социальное обеспечение или страхование.

Начиная с середины 1970;х гг. начинает возникать и развиваться и система социального обслуживания. Довольно интенсивно развивалась система социальной реабилитации инвалидов (от домов-интернатов до их трудоустройства, обеспечения транспортными средствами, протезирования, а также профессиональной подготовки и переподготовки).

Наряду со стационарными учреждениями социального обслуживания появился и такой его вид, как социальнобытовое обслуживание нетрудоспособных лиц на дому. Для зачисления на надомное обслуживание требовался ряд документов, в том числе справка лечебного учреждения об отсутствии хронических психических заболеваний в стадии выраженного дефекта или глубокой умственной отсталости; туберкулеза в открытой форме; хронического алкоголизма; венерических и инфекционных заболеваний, бактерионосительства. Дома-интернаты, на которые было возложено обслуживание граждан на дому, должны были оказывать следующие виды услуг:

• — доставку продуктов, но предварительно разработанному набору один-два раза в неделю (при возможности могла быть организована доставка раз в день горячего обеда и полуфабрикатов на завтрак и ужин);
• — стирку и смену постельного белья не реже одного раза в 10 дней, для чего дом-интернат выделял на каждого обслуживаемого 3 комплекта белья;
• — уборку жилого помещения и мест общего пользования;
• — доставку медикаментов, оплату коммунальных услуг, сдачу вещей в прачечную и химчистку, обуви — в ремонт.

В законодательстве специально оговаривалось, что «медицинское обслуживание граждан, принятых на надомное обслуживание, производится лечебно-профилактическими учреждениями в общеустановленном порядке». Кроме того, определялась дифференциация в оплате стоимости оказываемых услуг: лица, получавшие пенсию до 50 руб., от оплаты освобождались полностью.

Поскольку надомное обслуживание являлось не свойственной домам-интернатам функцией, вызвавшей разного рода организационные трудности у этих учреждений, возникла необходимость создания самостоятельной службы по оказанию социально-бытовой помощи нетрудоспособным гражданам со специальными структурными подразделениями. Такими структурными подразделениями стали отделения социальной помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам, которые были организованы при районных отделах социального обеспечения. Их деятельность регламентировалась Временным положением об отделении социальной помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам. В положении оговаривалось, что помимо ставших уже традиционными видов социально-бытовой помощи социальные работники должны были при необходимости оказывать помощь в соблюдении личной гигиены, выполнять просьбы, связанные с почтовыми отправлениями, содействовать в получении необходимой медицинской помощи, принимать меры к погребению умерших одиноких пенсионеров. Услуги предоставлялись без взимания какой-либо платы. Законодательство предусматривало тесное взаимодействие с комитетами Красного Креста с целью организации шефства над одинокими пенсионерами, нуждающимися в медицинском уходе. Социальный работник, входящий в штат отделения социальной помощи, должен был обслуживать на дому 8−10 нетрудоспособных пенсионеров или одиноких инвалидов I и II групп. Отделения создавались при наличии не менее 50 нетрудоспособных, нуждающихся в надомном обслуживании.

В 1987 г. были внесены некоторые изменения в деятельность отделений социальной помощи. В основном изменения касались вопросов организации отделений социальной помощи на дому. Более четко был определен контингент лиц, подлежащих надомному обслуживанию, а также предусматривалось, что лица, получающие пенсию в максимальных размерах, вносят плату, составляющую 5% пенсии. Зачисление на надомное обслуживание осуществлялось па основании личного заявления и заключения медицинского учреждения о нуждаемости в таком обслуживании. Таким образом, сложилась ситуация, когда функции социального обслуживания нетрудоспособных на дому одновременно выполняли две организации: государственная — отделения социальной помощи и в меньшей степени общественная — служба милосердия Красного Креста. При этом во многом совпадали как виды оказываемых социальных услуг, так и круг лиц, которым эти услуги оказывались одновременно и государственной, и общественной организациями.

Таким образом, исторически складывалось, что общественные организации осуществляли те виды деятельности, которые государство в силу отсутствия экономических, материально-технических и организационных возможностей не могло выполнять. Об этом свидетельствует история развития службы медико-социальной помощи нетрудоспособным гражданам: в послевоенные годы, когда у государства не было сил и средств для развития службы надомного обслуживания, оно развивало систему домов-интернатов для престарелых и инвалидов. В значительной степени развитие индивидуального надомного обслуживания сдерживалось порочными идеологическими установками, согласно которым отдавалось предпочтение развитию коллективных форм предоставления социального обслуживания. Удовлетворение потребности населения в надомном обслуживании частично взяло на себя общество Красного Креста.

Безусловно, служба милосердия снимала остроту проблемы, однако не решала ее полностью. С годами в результате увеличения абсолютного числа престарелых в обществе потребность в социально-бытовой помощи этой категории граждан приобрела значительные масштабы: дома-интернаты не могут вместить всех нуждающихся; возрастает число нетрудоспособных, проживающих отдельно от своих родственников; демографические перспективы предполагают дальнейшее увеличение доли лиц старческого возраста в населении — все это обусловило решение задач социального обслуживания нетрудоспособных на государственном уровне, создания государственной системы, государственной службы, непосредственно занятой предоставлением медикосоциальных и бытовых услуг на дому.

Таким образом, на момент распада СССР сформировались практически все основные виды социального обеспечения граждан, которые продолжают развиваться в новой России с учетом изменившейся социально-экономической ситуации, новых социальных приоритетов, перспектив социального развития на ближайшие годы, не отступая от позитивных начал, заложенных прежним законодательством о социальном обеспечении.

В условиях формирования российской государственности существенно меняются подходы к социальному обеспечению граждан.

Важным этапом в развитии российской системы пенсионного обеспечения явился Закон РФ от 20.11.1990 № 340−1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Впервые законодательно было закреплено право граждан на социальные пенсии. Коренным образом изменились условия назначения пенсий и порядок определения их размеров. Так, размеры пенсий увязывались со стоимостью жизни и оплатой труда. Согласно ст. 7 «Исчисление и увеличение пенсий в связи с ростом заработной платы в стране» Закона РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 21.07.1997 № 113-?3 «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» с 1 февраля 1998 г. пенсии подлежали исчислению и увеличению путем применения индивидуального коэффициента пенсионера.

Особые условия назначения пенсий для военнослужащих, работников органов внутренних дел, КГБ СССР, ФСК России, ФСБ России были установлены Законом РФ от 12.02.1993 № 4468−1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (далее — Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих).

Закон РФ от 21.05.1993 № 5001−1 «О пенсионном обеспечении родителей погибших военнослужащих, проходивших военную службу по призыву» предусматривал право родителей погибших военнослужащих, проходивших военную службу по призыву, на пенсионное обеспечение.

Существенные изменения произошли и в системе пособий. Так, в соответствии с Законом РФ от 19.04.1991 № 1032−1 «О занятости населения в Российской Федерации» лица, считающиеся безработными, приобрели право на получение соответствующего пособия. Единая система государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием была установлена Федеральным законом от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» .

Федеральный закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» закрепил право лиц, осуществляющих похороны, на получение соответствующего пособия либо (по их выбору) на бесплатные услуги по погребению в размере, не превышающем пособие.

Существенным шагом в развитии российской системы социального обеспечения явилось страхование целого ряда компенсационных выплат:

• — матерям или другим родственникам, фактически осуществляющим уход за ребенком;
• — лицам, осуществляющим уход за инвалидом I группы;
• — лицам, достигшим 80-летнего возраста;
• — престарелым гражданам, нуждающимся в уходе по заключению врача;
• — студентам и аспирантам, находящимся в академических отпусках по медицинским показаниям;
• — неработающим женам военнослужащих, проживающим вместе с мужьями в местностях, где они не могут трудоустроиться;
• — на детей, находящихся под опекой и попечительством в приемной семье;
• — беженцам и вынужденным переселенцам;
• — на питание детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях.