Федеральные источники. 
Право социального обеспечения

Определяющей основой всего российского законодательства, всей правовой системы является Конституция РФ. Она представляет собой концентрацию правотворческого опыта, вершину целостной пирамиды законодательных актов страны. Содержащиеся в ней нормы выступают главным источником всех отраслей российского нрава, в том числе и права социального обеспечения.

Конституционные нормы по сравнению с другими (неконституционными) нормами обладают следующими особыми свойствами:

• 1) учредительным и программным характером;
• 2) идейно-политическим воздействием на все общественные отношения;
• 3) наибольшей устойчивостью;
• 4) высшей юридической силой;
• 5) особым порядком принятия и изменения;
• 6) спецификой норм (наличие норм-принципов, нормцелей, норм прямого и опосредованного действия, статутных норм и соответствующих им норм-гарантий).

Анализ конституционных норм, относящихся к сфере социального обеспечения (ст. 7, 38, 39, 41, 43, 58, 59 и др.), показывает, что они по преимуществу действуют прямо, непосредственно, определяя правовое положение (статус) участников общественных отношений. Такой характер указанных норм не предусматривает обязательного обращения к актам текущего законодательства. Конституционные нормы, закрепляющие основные права, свободы, обязанности и законные интересы личности, независимо от того, конкретизируются они в текущем отраслевом законодательстве или нет, действуют непосредственно. Однако значительная их часть в целях более эффективного практического осуществления все же требует дальнейшей конкретизации в текущем законодательстве. Дело в том, что факт непосредственного действия норм Конституции РФ о статутных правах в сфере социального обеспечения не означает, что сами права реализуются вне текущего законодательства. Пользуясь правами на конкретные блага социального обеспечения, гражданин осуществляет и конституционное право в данной сфере. Конституционное субъективное право при этом исчерпывается, но реализуется лишь частично.

Наряду с законами, которые отражают действующую Конституцию РФ, следует выделить законы, призванные развивать и конкретизировать се основные положения. Так, например, в развитие ст. 39 Конституции РФ, закрепившей право гражданина на материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери кормильца, полной или частичной утраты трудоспособности, были приняты законодательные акты, касающиеся пенсионного обеспечения граждан (например, Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-?3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»), обеспечения их различными пособиями (Федеральный закон от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей») и социального обслуживания (Федеральный закон от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»).

Непосредственное влияние на формирование источников права оказывает содержание ст. 114 и 115 Конституции РФ, закрепляющих компетенцию Правительства РФ в области издания нормативных актов на основе и во исполнение законов РФ, указов и распоряжений Президента РФ по обеспечению проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области социального обслуживания. Все указанные положения Конституции РФ являются основополагающими при создании источников права для всех отраслей российского права, в том числе и для источников права социального обеспечения.

Система важнейших федеральных источников права в сфере социального обеспечения граждан (законов РФ) формируется в результате правотворческой деятельности высшего органа государственной власти нашей страны — Федерального Собрания РФ и, в частности, его нижней палаты — Государственной Думы РФ (ст. 108 Конституции РФ). Специфика Федерального Собрания РФ как высшего представительного и законодательного органа Российской Федерации обусловливает и особенности принимаемых им актов. Федеральные законы, принимаемые Государственной Думой РФ, выражают суверенитет и волю всего народа и обладают высшей юридической силой по отношению к актам всех других государственных органов.

Следует признать, что действующие федеральные законы о социальном обеспечении регулируют основные положения социального обеспечения населения Российской Федерации, однако в связи с наблюдающейся в России неустойчивой экономической ситуацией находятся в непрерывной динамике. Так, в Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» со времени его принятия ежегодно по нескольку раз вносятся различные изменения и дополнения. В ближайшее время он вновь должен быть кардинально изменен в связи с подготовленным Минтрудом России Проектом Стратегии развития пенсионной системы РФ до 2030 г. (внесен в Правительство РФ 20 сентября 2012 г.) и распоряжением Правительства РФ от 25.12.2012 № 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации» .

Принятый Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» предусмотрел создание Государственной службы реабилитации инвалидов. Однако законодательная база для такой службы еще только начинает формироваться.

Претерпевают изменения и законы о социальном обслуживании. В Государственную Думу 5 сентября 2011 г. внесен проект федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» .

Следующими по своей значимости и юридической силе федеральными источниками права социального обеспечения являются указы Президента РФ, вносящие изменения в действующее законодательство. Их правовая природа окончательно не определена. Эти акты относят и к законам, и к подзаконным актам либо к самостоятельным актам, близко стоящим к законам.

Специфика указов Президента РФ в области социального обеспечения (по сравнению с законами) состоит в том, что они, как правило, регулируют вспомогательную область отношений, когда необходимо оперативно решить те или иные конкретные вопросы. Они являются действенной формой установления гарантий статутных прав граждан Российской Федерации на социальное обеспечение, а также непосредственным и наиболее конструктивным правовым выражением воли государства.

В правовом регулировании отношений по социальному обеспечению большую роль играют акты, издаваемые высшим исполнительным органом государственной власти — Правительством РФ. Эти нормативные акты принимаются па основе законов РФ и указов Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ).

Статьей 16 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» определены полномочия Правительства РФ в социальной сфере. Правительство РФ:

• — обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;
• — принимает меры по реализации трудовых прав граждан;
• — разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;
• — обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики;
• — принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, но обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
• — содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;
• — взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями;
• — разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторнокурортной сферы.

Следует заметить, что постановления Правительства РФ по разнообразию затрагиваемых вопросов и общему количеству издаваемых актов занимают ведущее место в системе источников социального обеспечения. Они практически касаются всех сторон правового регулирования социального обеспечения как материальных, так и процедурных (процессуальных) отношений.

Особое место среди источников института социального обеспечения занимают акты Минтруда России. Являясь органом государственного управления, Министерство несет ответственность за осуществление единой государственной политики в области труда и социального обеспечения. В соответствии с возложенными на него задачами Минтруда РФ: а) издает постановления, инструкции и разъяснения по вопросам социального обеспечения; б) разрабатывает предложения по дальнейшему развитию и совершенствованию социального обеспечения. Издаваемые им инструкции, правила и разъяснения детализируют отдельные положения законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

Акты Минтруда России не вносят, как правило, какихлибо изменений в действующее законодательство. Они имеют правоприменительный характер. Вместе с тем в ряде случаев его отдельные постановления и разъяснения издаются по специальным поручениям Правительства РФ и являются актами «делегированного правотворчества» .

Акты Минтруда России по вопросам социального обеспечения представляют собой функциональные источники права, поскольку других государственных органов, на которых специально возлагалась бы функция государственного управления социальным обеспечением, сейчас в стране нет.

Минтруда России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере социальной защиты и социального обслуживания населения. Основной задачей Минтруда России является разработка предложений и реализация основных направлений и приоритетов государственной социальной политики по решению комплексных проблем социального развития, организации пенсионного обеспечения и социального обслуживания, обеспечению социальной защиты семьи, детей, лиц пожилого возраста и инвалидов.

Совместно с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ Минтруда России реализует создание и развитие сети комплексных и специализированных, государственных и муниципальных, частных и других учреждений социального обслуживания населения, осуществление координации их деятельности и методологическое обеспечение, разрабатывает совместно с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти стандарты социального обслуживания населения.