Система коллективной безопасности ООН и стратегическая концепция НАТО

Правовая основа всеобщей коллективной безопасности закреплена в Уставе ООН. Преамбула Устава ООН гласит: «Мы, народы Объединенных Наций, преисполненные решимости избавить грядущие поколения от бедствий войны… и в этих целях… объединить наши силы для поддержания международного мира и безопасности и обеспечить принятием принципов и установлением методов, чтобы вооруженные силы применялись не иначе как в общих интересах…» .

Статья 1 Устава ООН устанавливает, что ООН преследует в качестве первой из четырех целей: «Поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру, подавления актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами… улаживание и разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира» .

Компетенция ООН в области поддержания международного мира и безопасности согласно Уставу ООН распределена между главными органами ООН.

Совет Безопасности ООН. На Совет Безопасности ООН, состоящий из 15 государств, действующих от имени всех членов ООН, пять из которых являются постоянными членами (Россия, США, Китай, Великобритания, Франция), возложена «главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности» (ст. 24 Устава ООН). Компетенция Совета Безопасности в данной области определена гл. V (Совет Безопасности), VI (Мирное разрешение споров), VII (Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии), VIII (Региональные соглашения) и XII (Международная система опеки).

Среди других положений Устава ООН следует выделить:

• — ст. 5, предусматривающую право Совета Безопасности рекомендовать ГА ООН приостанавливать права и привилегии членов ООН и право Совета Безопасности их восстанавливать;
• — ст. 6, закрепляющую право Совета Безопасности рекомендовать исключить из ООН членов, систематически нарушающих принципы Устава ООН.

Компетенция Совета Безопасности заключается в следующем.

1. Квалификация ситуации. Совет Безопасности должен определять в каждом конкретном случае наличие спора, «продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности» (ст. 33 Устава ООП), спора или ситуации, «которая может привести к международным трениям или вызвать спор…» (ст. 34 Устава ООН), «существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии» (ст. 39 Устава ООН).

Таким образом, Устав ООН проводит различие между вышеуказанными ситуациями, а квалификация Совета Безопасности является правовой основой для его дальнейших действий и действий государств. Наделение Совета Безопасности правом и обязанностью квалифицировать ситуацию — важное положение в связи с тем, что непосредственные участники конфликтов могут расходиться во мнениях или уклоняться от такой квалификации.

Однако критерии проведения различия между вышеуказанными и другими складывающимися ситуациями и мерами, как упомянутыми (например, агрессией, индивидуальной или коллективной самообороной), так и не упомянутыми в Уставе ООН (превентивной самообороной, гуманитарной интервенцией, вооруженным конфликтом), остаются правовым пробелом. Соответственно этот вопрос решается в каждой конкретной ситуации членами Совета Безопасности, которые в большинстве случаев не могут прийти к единому мнению.

В период 1946—1986 гг. Совет Безопасности установил дважды наличие «нарушения мира» (Корея — 1950 г. и Фолклендские острова — 1986 г.), также дважды сослался на агрессию (Израиль и Южная Африка) и в семи случаях определил наличие «угрозы международному миру и безопасности» .

Другая проблема возникает, когда из-за разногласий постоянных членов Совет Безопасности вообще уклоняется от осуществления такой квалификации (Вьетнам, Афганистан, Ирак). Последствия такого бездействия очевидны: трудности в определении объема международно-правовой ответственности государств и в определении применимых норм международного гуманитарного права (поскольку оно проводит различие между различными типами вооруженных конфликтов).

• 2. Принятие мер по мирному разрешению споров. Совет Безопасности может:
  • — потребовать от сторон урегулировать спор при помощи мирных средств (ст. 33 Устава ООН);
  • — рекомендовать надлежащую процедуру или методы урегулирования (ст. 36 Устава ООП);
  • — расследовать споры и ситуации (ст. 34 Устава ООН);
  • — делать рекомендации спорящим сторонам (ст. 38 Устава ООН).
• 3. Принятие временных мер (ст. 40 Устава ООН). «Чтобы предотвратить ухудшение ситуации, Совет Безопасности уполномочивается, прежде чем сделать рекомендации или решить о принятии мер, предусмотренных статьей 39, потребовать от заинтересованных сторон выполнения тех временных мер, которые он найдет необходимыми или желательными. Такие временные меры не должны наносить ущерба правам, притязаниям или положению заинтересованных сторон. Совет Безопасности должным образом учитывает невыполнение этих временных мер» .

Временные меры включают прекращение огня, отвод войск на определенные позиции, вывод войск с оккупированной территории, проведение временных демаркационных линий, создание демилитаризованных зон.

Положения ст. 40 послужили правовой основой для проведения операций ООН по поддержанию мира.

4. Принятие мер, не связанных с применением вооруженных сил (ст. 41 Устава ООН). «Совет Безопасности уполномочивается решать, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, должны применяться для осуществления его решений, и он может потребовать от членов Организации применения этих мер. Эти меры могут включать полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений» .

Перечисленные в ст. 41 меры в практике принято называть экономическими или невоенными санкциями. В период «холодной войны» ст. 41 применялась всего дважды (торговое эмбарго по отношению к Южной Родезии (Зимбабве) 1966−1979 гг., запрет торговли оружием с Южной Африкой 1977 г.). При этом установленные санкции неоднократно нарушались западными странами.

После окончания «холодной войны» с начала 90-х гг. XX в. ст. 41 стала использоваться активнее — применялся широкий круг мер в рамках двух десятков вооруженных конфликтов (Ирак 1990−2003 гг., Югославия 1991 г., СРЮ 1993−2001 гг., Ливия 1992−2003 гг., Сомали 1992 г., Гаити 1993 г., Ангола 1993−2002 гг., Руанда 1994−1995 гг., Либерия 1992−1995 гг. и 2001 г., Сьерра-Леоне 1997−2003 гг., Эритрея и Эфиопия 2000−2001 гг.). При этом не все введенные санкции были эффективными.

Для контроля за соблюдением санкций в каждом случае создается комитет по санкциям.

Более обширная практика применения ст. 41 позволяет говорить о сложившихся тенденциях применения санкций. Первое — санкции (в частности, запрет торговли оружием) вводились в случаях различных вооруженных конфликтов: международного характера (впервые в отношении двух государств — Эфиопии и Эритреи), немеждународного характера (в Югославии, Сомали, Руанде, Либерии). Второе — данные меры применялись не только к государствам, но и к негосударственным образованиям, отдельным группам населения и движениям (боснийским сербам, движению УПИТА в Анголе, движениям «Талибан» и «Аль-Каида», военному режиму в Сьерра-Леоне).

Параллельно возникли следующие проблемы:

• 1) разногласия постоянных членов Совета Безопасности о необходимости применения ст. 41 в конкретных случаях и определении объема мер (Израиль, Иран);
• 2) определение срока действия санкций. В большинстве случаев санкции вводились и действовали до принятия резолюции Совета Безопасности о прекращении санкций. Благодаря России был реализован принцип недопустимости введения бессрочных санкций в резолюции по Эритрее и Эфиопии 2000 г., в которой впервые был установлен 12-месячный период действия санкций;
• 3) неблагоприятные последствия санкций в отношении гражданского населения, третьих государств и соответственно правомерности применения соответствующих мер. Совет Безопасности исходил из того, что меры, вводимые в отношении государств, не представляют собой наказание, их цель — обеспечить исполнение решений Совета Безопасности. Однако всеобъемлющие санкции 1990;х гг. имели негативные последствия в отношении не вовлеченных в конфликт сторон и экономики государства в целом (гибель детей в Ираке, ухудшение социально-экономического положения на Гаити, голод среди гражданского населения, негативное воздействие на инфраструктуру многих государств, и без того экономически ослабленных из-за вооруженных конфликтов). После внесенного Россией предложения о гуманитарных пределах, основных условиях и критериях введения санкций Совет Безопасности с 1994 г. применяет «адресные» санкции и устанавливает определенные изъятия из режима санкций;
• 4) отсутствие юридических и фактических эффективных механизмов контроля за соблюдением санкций и нереализация ответственности за нарушение соответствующих резолюций Совета Безопасности.
• 5. Принятие мер с использованием вооруженных сил (ст. 42 Устава ООН). «Если Совет Безопасности сочтет, что меры, предусмотренные в статье 41, могут оказаться недостаточными или уже оказались недостаточными, он уполномочивается предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов Организации» .

На практике Совет Безопасности ни разу нс прибегал к применению вооруженных сил в соответствии со ст. 42.

Статьи 42−49 Устава ООН предусматривают создание «вооруженных сил ООН», способных осуществлять меры по ст. 42, а также Военно-Штабного Комитета как постоянного вспомогательного органа Совета Безопасности. Государства — члены ООН должны были заключить соглашения по ст. 43 о предоставлении вооруженных сил в распоряжение Совета Безопасности. На практике такие соглашения не заключались и «вооруженных сил ООН» как таковых создано не было. Функционирование же Военно-Штабного Комитета было заблокировано западными державами.

Однако нереализация данных положений (отсутствие предусмотренных соглашений) не помешала государствам предоставлять ad hoc военные контингенты в распоряжение Совета Безопасности.

Совет Безопасности не обладает правом обязывать государства предоставлять такие контингенты для каких-либо целей. Так же как и государства нс обязаны при отсутствии вышеуказанных соглашений принимать участие в действиях, предпринимаемых Советом Безопасности по ст. 42. Совет Безопасности имеет право разрешить государству применение силы при наличии условий, предусмотренных в ст. 39 и 42.

В 1950 г. Совет Безопасности применил расширительное толкование гл. VII Устава ООН при принятии решения о создании вооруженных сил ООН в Корее, не указывая на юридические основания такого решения. Эти действия вызвали серьезные разногласия государств.

Большие споры вызывает юридический характер решений Совета Безопасности. Обычно принято разделять решения Совета Безопасности на рекомендации и юридически обязательные решения. Однако Устав ООН не проводит такого четкого деления.

Статья 25 Устава ООН содержит общую формулировку: «Члены ООН соглашаются в соответствии с настоящим Уставом подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их» .

Общепринято, что решения Совета Безопасности на основании гл. VI (Мирное разрешение споров) могут не носить обязательного характера, но имеют большое политическое значение. Обязательные же решения принимаются по гл. VII (Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии). Однако такая градация также не бесспорна.

Остается неразрешенным вопрос о правовой природе решений Совета Безопасности, принимаемых по другим главам Устава ООН, а также проблема, заключающаяся в том, что Совет Безопасности уклоняется от четкого указания статей, на основании которых применяется конкретное решение.

Резолюции ГА ООН развивают положения Устава ООН в данной области:

• — резолюция 2734 (XXV) от 16 декабря 1970 г. «Декларация об укреплении международной безопасности» ;
• — резолюция 3314(ХХ1Х) от 14 декабря 1974 г. «Определение агрессии» ;
• — резолюция от 5 декабря 1986 г. «О создании всеобъемлющей системы международного мира и безопасности» ;
• — Декларация об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или се применения в международных отношениях 1987 г.;
• — резолюция от 7 декабря 1988 г. «Всеобъемлющий подход к укреплению международного мира и безопасности в соответствии с Уставом ООН» ;
• — резолюция 1988 г. «Декларация о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли Организации Объединенных Наций в этой области» ;
• — резолюция 44/21 от 15 ноября 1989 г. «Об укреплении международного мира, безопасности и международного сотрудничества во всех его аспектах в соответствии с Уставом ООП» ;
• — резолюция 46/59 от 9 декабря 1991 г. «Об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности» ;
• — резолюция 49/57 от 9 декабря 1994 г. «Декларация о совершенствовании сотрудничества между Организацией Объединенных Наций и региональными соглашениями или органами в области поддержания международного мира и безопасности» ;
• — резолюция 55/2 от 8 сентября 2000 г. «Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций» ;
• — резолюция 60/1 от 16 сентября 2005 г. «Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г.» ;
• — резолюция 60/180 от 20 декабря 2005 г. «Комиссия по миростроительству» .

Большинство универсальных международных договоров данной отрасли было разработано и принято в рамках ГА ООН. При отсутствии специальных международных договоров резолюции ГА ООН используются в качестве доказательства существования международного обычая и заполняют правовые пробелы.

По смыслу Устава ООН специальная компетенция ГА ООН в области поддержания международного мира и безопасности носит дополнительный характер:

" Когда Совет Безопасности выполняет возложенные на него настоящим Уставом функции по отношению к какому-либо спору или ситуации, Генеральная Ассамблея не может делать какие-либо рекомендации, касающиеся данного спора или ситуации, если Совет Безопасности не запросит об этом" (п. 1 ст. 12 Устава ООН);

" Генеральная Ассамблея может обращать внимание Совета Безопасности на ситуации, которые могли бы угрожать международному миру и безопасности" (п. 3 ст. 11 Устава ООН).

Компетенция ГА ООН была, как иногда утверждается, расширена на основании резолюции «Единство в пользу мира» 377 (V) от 3 ноября 1950 г. Проект данной резолюции был разработан США в период войны в Корее в ответ на существовавшие разногласия между СССР и США. Резолюция предусматривает, что, если Совет Безопасности в результате разногласия постоянных членов оказывается не в состоянии выполнить свою главную обязанность по поддержанию международного мира и безопасности, во всех случаях, когда есть основания усматривать нарушение мира, угрозу миру или акт агрессии, ГА ООН немедленно рассматривает этот вопрос (собирается на чрезвычайные сессии) с целью сделать членам ООН необходимые рекомендации о принятии коллективных мер, включая вооруженные силы.

На этом основании ГА ООН заседала много раз (Суэцкий кризис 1956 г., Венгрия 1956 г., Конго 1960 г., Пакистан 1971 г., Афганистан 1980 г., Палестина 1980 г., 1982 г., Намибия 1981 г.)• Однако ни разу ГА ООН не рекомендовала применение силы.

Принятие резолюции 377 (V) еще больше усугубило межгосударственные споры. Принятая якобы в развитие положений Устава ООП для его адаптации к некогда новым реалиям, она явно противоречит Уставу ООП. ГА ООН таким образом наделила себя существенно большим объемом функций в области поддержания мира и безопасности. И самое главное, такое вольное толкование Устава ООН в резолюции — попытка фактического изменения соотношения компетенций ГА ООН, созданной для обсуждения вопросов и принятия рекомендаций, и Совета Безопасности как главного ответственного органа в этой области, наделенного правом принимать конкретные меры от имени всех государств — членов ООН.

Принято считать, что на Секретариат ООН возложены функции преимущественно административного и исполнительного характера. В соответствии со ст. 97 Устава ООН Генеральный секретарь является главным административным должностным лицом Организации.

Положения Устава сформулированы таким образом, что Генеральный секретарь наделен определенными полномочиями:

• — выполняет функции, возлагаемые Генеральной Ассамблеей, Советом Безопасности, ЭКОСОС, Советом по Опеке, присутствует на их заседаниях (ст. 98 Устава ООН);
• — имеет право доводить до сведения Совета Безопасности о любых вопросах, которые, по его мнению, могут угрожать поддержанию международного мира и безопасности (ст. 99 Устава ООН).

По сути, Устав ООН определяет несколько видов функций Генерального секретаря (общие административные и исполнительные функции, технические функции, финансовые функции, функции организации и управления делами Секретариата, политические функции, представительские функции). Однако со временем этот перечень функций расширился и практически стал включать полномочия во всех сферах деятельности ООН. Параллельно с увеличением объема компетенции Генерального секретаря усложнилась и структура Секретариата.

Одним из ярких примеров неурегулированности функций Генерального секретаря и широкого толкования Устава ООН стала практика проведения операций ООН по поддержанию мира. До настоящего времени в связи с нереализованностью положений ст. 43 Устава ООП и нереализацией полномочий Совета Безопасности в данной области Генеральный секретарь фактически подменяет функции Совета Безопасности. Учитывая также и то, что неоднократно поднимался вопрос об оказании влияния на Генерального секретаря и персонал Секретариата со стороны государств-членов вопреки обязательствам по ст. 100 Устава ООН, такая тенденция вряд ли является правомерной.

В области поддержания международного мира и безопасности Международный Суд ООН в силу своей компетенции не может по собственной инициативе предпринимать какие-либо действия. Суд вносит вклад в процесс мирного разрешения международных споров: рассматривает межгосударственные споры и дает консультативные заключения.

Среди переданных на рассмотрение Международного Суда ООН дел, прямо или косвенно затрагивающих вопросы международного мира и безопасности, следует выделить:

• — дело о проливе Корфу (Великобритания против Албании 1947- 1949 гг.);
• — дело о военных или полувоенных действиях в Никарагуа (Никарагуа против США 1984−1991 гг.);
• — дела об испытаниях ядерного оружия (Австралия против Франции, Новая Зеландия против Франции 1973−1974 гг.);
• — дело о нефтяных платформах (Иран против США 1992−2003 гг.);
• — ряд дел о правомерности применения силы (Сербия и Черногория против Бельгии, Канады, Франции, Германии, Италии, Нидерландов, Португалии, Великобритании, а также Югославия против Испании и США 1999;2004 гг.);
• — ряд дел о военных действиях на территории Конго (Демократическая Республика Конго против Бурунди, Руанды, Уганды 1999−2001 гг.).

В докладе Генерального секретаря ООН «Повестка дня для мира» 1992 г. была закреплена Концепция международной безопасности. Данная концепция разработана с учетом произошедших изменений в международных отношениях и накопленного опыта ООН, толкует положения Устава ООН и исходит из главенствующей роли ООН в предотвращении и урегулировании современных конфликтов. Комплексная роль ООН в области подержания мира и безопасности согласно этой концепции должна реализовываться посредством четырех видов деятельности.

Превентивная дипломатия — это действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопущение перерастания существующих споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения.

Такие действия включают меры по укреплению доверия (систематический обмен военными миссиями, создание региональных и субрегиональных центров по уменьшению опасности, обмен информацией, контроль за выполнением международных договоров о разоружении), установление фактов, раннее предупреждение угроз, аварий, бедствий, превентивное развертывание и создание демилитаризованных зон.

Миротворчество — это действия, направленные на то, чтобы склонить враждующие стороны к соглашению, главным образом с помощью таких мирных средств, которые предусмотрены в гл. VI Устава ООН.

Поддержание мира — это обеспечение присутствия ООН в конкретном районе с согласия всех заинтересованных сторон, как правило, с развертыванием военного и (или) полицейского персонала ООН, а также привлечением гражданского персонала.

Поддержание мира — это средство, которое расширяет возможности как в плане предотвращения конфликтов, так и в плане миротворчества. Основные условия успеха поддержания мира: четкий мандат, сотрудничество сторон при выполнении этого мандата, поддержка Совета Безопасности, готовность государств предоставлять необходимый персонал, надлежащая финансовая и материально-техническая поддержка.

Постконфликтное миростроительство — действия по выявлению и поддержке структур, которые будут содействовать укреплению и упрочнению мира в целях предотвращения рецидива конфликта.

Данная деятельность направлена на предотвращение повторных вспышек насилия и может включать разоружение сторон и восстановление порядка, уничтожение оружия, репатриацию беженцев, консультации для персонала по безопасности, содействие соблюдению прав человека, реформу или укрепление правительственных учреждений.

Декларация тысячелетия ООН 2000 г. подчеркивает необходимость повышения эффективности ООН в деле поддержания международного мира и безопасности и необходимость укрепления сотрудничества ООН с региональными организациями.

Доклад Генерального секретаря ООН «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» 2005 г. констатирует: более всеобъемлющая концепция коллективной безопасности охватывает как новые угрозы, так и старые, а также затрагивает интересы безопасности всех государств.

Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г. отражает желание государств — членов ООН сотрудничать на глобальном, региональном и национальном уровнях в соответствии с Уставом и нормами международного права в деле предотвращения современных угроз, которые не признают национальных границ и взаимосвязаны. Государства вновь подтвердили приверженность достижению консенсуса по вопросам безопасности, основанного на признании того, что:

• — многие угрозы взаимосвязаны, что развитие, мир, безопасность и права человека являются взаимоукрепляющими;
• — ни одно государство не может наилучшим образом защитить себя, действуя исключительно в одиночку;
• — все государства нуждаются в эффективной и действенной системе коллективной безопасности, согласующейся с целями и принципами Устава ООН.

Североатлантический пакт, подписанный в 1949 г. в Вашингтоне, определял оборонительный статус альянса. Статья 5 Договора не только содержит ссылку на ст. 51 Устава ООП, но и прямо говорит, что помощь имеющимися средствами будет оказана члену НАТО, подвергшемуся вооруженному нападению. В этой же статье предусматривается, что меры блоковой обороны будут прекращены, «когда Совет Безопасности примет меры, необходимые для восстановления и поддержания международного мира и безопасности» .

В Договоре определена и его территориальная сфера действия. В первую очередь — это территории государств-участников в Европе или Северной Америке.

В 1999 г. на юбилейной сессии Североатлантического совета принята новая стратегическая концепция НАТО. В ней провозглашена необходимость действий альянса в «кризисных ситуациях» вне рамок ст. 5 Вашингтонского договора и за пределами Североатлантического региона.

На форуме альянса в Рейкьявике в мае 2002 г. заявлено, что союзники готовы участвовать в операциях за пределами своей территориальной зоны ответственности. Вскоре НАТО приняла на себя обязательства по выполнению различных задач в Афганистане, Ираке, Судане, Пакистане.

Анализ масштабов и направленности внутренней и внешней трансформации НАТО свидетельствует о глобализации интересов альянса, стремлении стать не только фактически, но и юридически единственным механизмом, способным действенно влиять па проблемы безопасности в мире. Придание НАТО глобального характера «размывает» вопрос о применении к ней ст. 53 и 54 Устава ООН, в соответствии с которыми иод руководством Совета Безопасности обязаны действовать «региональные соглашения или органы». Устав не предусматривает такого руководства в отношении глобальных организаций.