Эффективность парламентаризма и качество законотворческого процесса

Эффективность парламентаризма — одна из самых сложных как в теоретическом, так и прикладном отношении задач. В реальной практике эффективность любого труда, в том числе интеллектуального, оценивается путем сопоставления полученного результата и тех ресурсов (материально-финансовых, трудовых, интеллектуально-информационных, временных), которые затрачены на его достижение. Решение можно считать эффективным лишь при одном условии — если получен наилучший результат в строго установленных временных рамках и при минимальных социальных издержках (Саймон и др.). Поэтому чаще всего оценки носят не статистический, а опосредованный социально-политический, нравственный, социально-психологический характер, определяются экспертно-аналитическим путем, посредством таких операций, как объективизация и объективация решения (закона, подзаконного акта).

Объективизация представляет собой процесс наполнения решения общественно значимым содержанием, отражающим интересы, устремления и волю людей. Объективация же — процесс обратной направленности, т. е. от субъекта к объекту. Это процесс воплощения принятого решения в объективную действительность. Объективация отвечает на вопрос: «Насколько субъективные замыслы субъектов законодательной инициативы превратились в нечто объективное, какие конкретные успехи обеспечены, какие ошибки допущены и что сделано по их исправлению?» Парламентаризм тогда и только тогда имеет какой-то смысл, когда в результате практической реализации принятых законов обеспечивается качественное и плодотворное управление экономическими, политическими, социальными и духовными процессами, в запланированном режиме удовлетворяются общественные, коллективные и индивидуальные потребности людей.

Обществу важно знать не только содержание принятых законов и подзаконных управленческих решений, по и то, что получается в результате их реализации. Нельзя оценивать историю страны, как это мы делали в недавнем прошлом, по докладам на пленумах и резолюциям правящей партии (и как начинает опять культивироваться с правящей партией «Единая Россия»), не вдаваясь при этом в то, что же на самом деле происходит в реальной жизни. В реальности же многое из декларируемого оказывается лишь благим пожеланием. Планы, целевые программы, национальные проекты оказываются несбывшимися, ресурсы бессмысленно растраченными, важные общественные задачи нерешенными. Поэтому вопрос о полученных социальных эффектах (производственных, экономических, политических, нравственных) имеет огромный практический смысл.

Но для того чтобы определить цену усилий и оценить поученный результат, нужны соответствующие критерии, показатели и индикаторы. Субъективные, чисто «вкусовые» подходы в этом деле неуместны. Эффективность законодательного процесса невозможно определить также и с помощью универсальных статистических данных и математических формул. Важное значение имеют юридическая основа политического процесса, история, культура, традиции народа, профессионализм парламентских кадров и т. д. Не учитывать их тоже неверно и недальновидно.

Критерии эффективности представляют собой признаки, грани и характеристики, посредством которых определяется качество управления, в нашем случае парламентаризма, степень его соответствия потребностям и интересам общества. Наукой разработано немало интегральных показателей, включающих сотни параметров, по которым оценивается эффективность государственного управления. Институт Всемирного банка разработал систему GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), в соответствии с которой власть оценивается по шести индексам (критериям): право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции.

Право голоса и подотчетность — критерий, который включает показатели, позволяющие оценить обеспеченность гражданских свобод и политических прав, возможность участия граждан в свободных выборах, степень независимости прессы (Россия в 2002 г. по этому показателю оценивалась на 33,8%).

Политическая стабильность и отсутствие насилия — критерий, по которому измеряется вероятность политических кризисов, включая дестабилизацию власти и вынужденную отставку правительства в результате применения насилия (оценка России — 33%).

Эффективность государственного администрирования — критерий, который характеризует качество бюрократии, уровень ее политической лояльности, качество исполнения государственных функций и предоставления населению государственных услуг (в России — 44,3%).

Качество законодательства — критерий, с помощью которого можно измерить социальность законодательства, включая анализ таких факторов, как государственный аудит уровня цен, деятельности банков, развития бизнеса и регулирование международных экономических отношений и торговли (Россия — 44,3%).

Верховенство закона — критерий оценки уровня доверия граждан к парламентской деятельности, оценки обществом эффективности и предсказуемости действующей законодательной и правоприменительной системы (в России — 25,3%).

Контроль коррупции — индекс, который позволяет провести замер восприятия коррупции в обществе, способности государства противостоять коррупции. Контроль эффективности противодействия коррупции в нашей стране определяется по четырем показателям: число выявленных коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц; доля граждан и организаций, столкнувшихся с проявлениями коррупции; соотношение числа выявленных коррупционных правонарушений и доли граждан и организаций, сталкивающихся с коррупцией; объем коррупционного рынка (в России — 21,1%).

При разработке показателей эффективности рекомендуется помнить «правило четырех С»: четкость (clearness); полнота (completeness); комплексность (complexity) и непротиворечивость (consistency). Показатели должны быть конкретными, реальными и, главное, поддающимися количественному измерению. Только в этом случае парламентаризм в целом и его сердцевина — законотворческий процесс — будет авторитетным, будет базироваться на комплексном анализе не только достигнутых результатов, но и объективной оценке функционирования всех участников парламентского процесса. Прежде всего — с точки зрения оптимальности построения по целям и функциям; исполнительской дисциплины; финансовых и временных затрат на принятие закона и его реализацию, издержек на содержание парламента.

Нередко можно встретиться с утверждением, что основным критерием эффективности парламентаризма являются принятые им законы, уровень обеспеченной им культуры демократии, защищенности прав и свобод граждан, прогресса общества, уровня жизни людей, согласованности усилий всех ветвей власти, развитости правопорядка и качества судопроизводства, социальной справедливости. В принципе это действительно так. По крайней мере, это главное.

Но есть и другие критерии, которые хотя и не являются базовыми, тем не менее существенны в не меньшей степени. Речь идет о зрелости политического строя, ответственности парламентариев, подконтрольности исполнительной власти, качестве политической конкуренции, ориентированности лоббистских услуг, активности электората, созидательном потенциале диалога власти и общества.

Обращаем внимание на несколько моментов принципиального характера.

• 1. Современный парламентаризм не так уж универсален, как может показаться на первый взгляд. Эффективная защита интересов субъектов политического процесса обеспечивается лишь в странах с устойчивыми демократическими традициями и высоким уровнем ВВП на душу населения. Но даже там интересы обездоленных частенько остаются вне повседневного парламентского внимания. Не случайно, отвечая на вопрос социологов «Чьи интересы в первую очередь защищаются институтами парламентаризма в вашей стране?», генеральные секретари Межпарламентского Союза приоритеты расставили следующим образом: политических партий (53% опрошенных), народа (36,4%), финансово-промышленных элит (19,7%), среднего класса (18,2%), низших слоев населения (16,7%). Каждый пятый эксперт ответил просто — «никак не защищаются» .
• 2. Эффективность законодательного процесса невозможно определить и на основе данных чистого статистического анализа. Элементарный подсчет показывает: для того чтобы справиться с нынешним «валом законодательной инициативы», депутатам необходимо готовить к обсуждению на каждое пленарное заседание Думы не менее 60−65 законопроектов. Ни реального физического времени, ни интеллектуальных сил для этого не хватает.

На постоянную интенсификацию обращают внимание практически все сотрудники Государственной Думы и Совета Федерации. Об этом свидетельствуют как социологические, так и статистические данные. Правда, при этом в тени остаются вопросы качества. В Государственной Думе ежегодно проводится не менее 70−75 пленарных заседаний, 58 заседаний Совета Думы и до сотни парламентских слушаний. Совершенствуется информационно-аналитическое обеспечение законотворческого процесса, в мониторинговом режиме анализируется ход экономических и политических преобразований в стране. Правовым управлением в год осуществляется экспертиза до полутора тысяч законопроектов и двух с половиной тысяч постановлений, заявлений и запросов.

Для совершенствования парламентаризма очень важно налаживание обратной связи между властью и народом, учет оценки людьми политических структур и их представителей, а также оценки ими действенности и эффективности принимаемых властью решений и ее способности ответить на вызовы времени.

Думского «брака» (невысокого юридического качества) стало, как видим из приведенных данных, заметно меньше, но в целом КПД парламента остается невысоким и не превышает 30%. Во многом, по признанию самих парламентариев, просматривается безынициативность, некомпетентность и неорганизованность, диктат со стороны правительственных структур, а то и откровенный саботаж со стороны комитетов и комиссий. Нередко действует принцип примитивной целесообразности: пусть лучше некачественный закон, чем его отсутствие.

3. Все упирается не в количественные показатели, а в качество законодательства. Правовой порядок обеспечивается не числом законов, а их своевременностью и качеством. Количество в принципе есть, недостает качества, особенно с точки зрения правовой, экономической, социальной и политической обоснованности принимаемых документов. И это не голословный вывод.

Сейчас в России действуют тысячи федеральных законодательных актов и законов республик, краев, областей, автономных округов. Но далеко не все они отвечают названному выше критерию. Практика «облегченного» отношения к правовой проработке законопроектов приводит к тому, что «масса сомнительных или просто неправомочных с точки зрения Конституции страны законов может стать критической в правовом и политическом смысле». В результате под вопросом может оказаться конституционная безопасность государства, сама дееспособность федерального Центра и управляемость страной в целом. Такой вывод сделан более десяти лет назад (Путин, 1999). Сейчас ситуация заметно изменилась к лучшему — институт полномочных представителей Президента в федеральных округах выполнил свою социально-политическую и правовую функцию.

Но в целом эффективность деятельности парламентов общество по-прежнему оценивает невысоко. О каком авторитете депутатов и специалистов, о каком качестве принятых законов можно говорить, если 72% граждан говорят, что социальный блок законов остается на бумаге. Надлежащим образом не выполняются законы о ветеранах, о науке и научно-технической политике, об образовании, о государственной поддержке агропромышленного производства, о борьбе с коррупцией. Причины такого положения кроются в том, что многие должностные лица не несут персональной ответственности за качество принимаемых законов, не обеспечивают контроль их исполнения. На первое место этот фактор поставили 46% опрошенных россиян. 41,2% и вовсе считают, что законы не соответствуют современным российским реалиям.

4. Требуется существенная доработка механизма принятия законов: цепь «комиссия по разработке законопроекта — Государственная Дума — Совет Федерации — согласительная комиссия — Президент РФ» слишком длинна, содержит множество тупиков и изломов. Но время бежит быстро, жизнь меняется, а законодатель не всегда достаточно разворотлив, не предъявляет должной требовательности к сотрудникам, мирится с недостаточным уровнем квалификации. В результате парламент «заторможенным» законотворчеством вольно или невольно усиливает регулирующую роль президентских указов, подзаконных актов и ведомственных регламентов.

Законотворческий процесс — это структура, степень дееспособности которой определяется не самым сильным, а самым слабым ее звеном. Здесь действует закон минимума. Если недостает политической или профессиональной подготовленности депутата, если не урегулирована структура аппарата и не сбалансированы должностные обязанности, если права, обязанности и ответственность органически не увязаны, то трудно рассчитывать, что законотворческий процесс будет эффективным.

Более того, функциональная недееспособность парламента и парламентаризма в целом будет нарастать, эффективность будет падать, если:

• — законотворческий процесс будет оцениваться не комплексно, а по отдельным достижениям и неудачам, поверхностно и эпизодически, не на основе глубокого и всестороннего анализа деятельности всех участников этого процесса, а выборочно и эпизодически;
• — не будет рационализован порядок подготовки и принятия повесток дня пленарных заседаний, не будет упорядочена система прохождения документов, связанных с подготовкой и проведением заседаний палат;
• — не будет продуктивного сотрудничества общих и вспомогательных служб Государственной Думы, Совета Федерации, Администрации Президента, правительственных и других властных структур;
• — не будет создано на принципах субсидиарности специальное правовое регулирование государственной службы в представительных и законодательных органах государствен ной власти;
• — не будут предприняты решительные действия по повышению авторитета парламента и института парламентаризма в целом.
• 5. Между уровнем развитости информационно-аналитической службы и эффективностью деятельности парламента существует прямая и непосредственная связь. Парламент помимо общегосударственной должен обладать своей собственной, независимой от структур исполнительной власти сетью информационного обеспечения законодательного процесса. Парламентариям нужны собственные источники информации. Причем нужна не просто информация, а единый комплексный информационный продукт, включающий анализ проблемной ситуации, справку о состоянии соответствующего законодательства, обзор общественного мнения по данному вопросу, информацию о зарубежном и историческом отечественном опыте решения подобных вопросов, позицию наиболее авторитетных ученых. Только при ее наличии можно рассчитывать на объективность по поводу истории проблемы и сложившейся ситуации вокруг нее, трезвость оценки достоинств и слабостей различных вариантов законопроекта, возможность критики своей позиции и заранее подготовиться к ней.

Та информация, которую получает парламентарий в ходе законодательного процесса от авторов законопроекта или лоббирующих его людей, не всегда независима. Что естественно и понятно, ведь любой закон рождается в борьбе, в результате столкновений разных, нередко прямо противоположных, интересов, позиций и взглядов.

6. Генеральным направлением развития российского парламентаризма является дальнейшее совершенствование избирательных процедур и на этой основе укрепление народного суверенитета; оптимизация полномочий президента и парламента; наделение парламента более обширными контрольными функциями, обеспечение реального представительства всех групп интересов общества. Пока же российское избирательное право перекрывает путь в парламент тем, у кого нет «командной поддержки» или «толстого кошелька». В результате представительная функция приобретает второстепенный характер. Насколько противоречиво протекает процесс доверия к участию в избирательных кампаниях, говорит распределение ответов на вопрос: «Как Вы считаете, в какой период у граждан нашей страны было больше возможностей влиять на власти посредством выборов?» (табл. 7.1).

Таблица 7.1

Оценки возможностей влияния на власть с помощью выборов в разные периоды отечественной истории, %

Источник: Данные Социологического центра РАГС, 2011 г.

В этом контексте представляется особенно важным совершенствовать и развивать партийную систему, поощрять развитие гражданских инициатив, местного самоуправления. Отдельно следует остановиться на механизмах формирования парламентов, которые должны обеспечить приход в законодательную власть не просто профессионалов, но людей, выражающих мнение избирателей.

К сожалению, в современной России избирательное законодательство и принципы распределения мест в парламенте меняются в каждом электоральном цикле. Власть в поисках все более совершенного режима благоприятствования для себя постоянно меняет правила игры, создает все новые ограничения для оппозиционных политических партий и движений.

Формирование парламента с доминирующей пропрезидентской фракцией ведет к тому, что большинство законодательных инициатив оппозиции блокируется, а ряд политических сил остается за бортом законодательного процесса. Но самое опасное, что наши граждане перестали верить в потенциал парламентской системы. На последних региональных выборах в большинстве регионов голосовать пришло менее 30% избирателей. В целях совершенствования парламентской работы необходимо принятие специального закона о гарантиях парламентской оппозиции. Речь идет не только об обеспечении реального доступа к СМИ на всех уровнях, по и о гарантиях повседневной политической работы.