Правотворческий процесс, его содержание и стадии

Процесс создания нормативного акта (правотворчество) складывается из отдельных стадий подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения) такого акта. Характерными чертами такого процесса в России являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.

Первый этап правотворчества — предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта). Этот этап начинается с принятия решения о подготовке проекта и находит воплощение в утвержденных планах правоподготовительных работ. Кроме того, в процессе подготовки законопроектов такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения Правительству РФ и (или) иному органу или разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен по инициативе Президента РФ, Правительства РФ, других органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

Составлению текста проекта предшествуют предварительные работы. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Прежде всего определяется, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования.

Проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов, регулирующих одни и те же вопросы.

На данном этапе осуществляется сбор информации о действующем законодательстве по теме проекта, анализируется состояние этого законодательства, практика его применения. Разработка проектов актов без увязки с действующими актами усугубляет и без того уже довольно разбалансированную и внутренне противоречивую систему законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем нормативном материале по соответствующему вопросу. Велика польза сбора сведений о зарубежном законодательстве, регулирующем тот же или схожий вопрос.

Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, экологические и другие, а также просчитаны возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т. п.

На начальной стадии работы над проектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и предварительная разработка его научной концепции.

Далее осуществляется подготовка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие в свой состав представителей заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и специалистов других отраслей знания.

В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, его правильное оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях тех комитетов законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии.

Подготовленные проекты подвергаются всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза должна способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы.

Важнейшие проекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. Повысить действенность всенародных обсуждений могла бы, в частности, публикация в печати не только самого проекта, но и комментариев к нему, интервью со специалистами по наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Очень важно обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе обсуждения. Должен быть отлажен механизм учета и анализа поступающих предложений.

После проработки замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется. Затем наступает второй этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.

Второй этап — возведение государственной воли в закон, т. е. придание ей определенной формы. Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в законодательный орган. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган государства (правом законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, предусмотренные Конституцией РФ. Так, например, в соответствии со ст. 104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Правительство РФ, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, Совет Федерации, законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения.

Проект закона представляется вместе с пояснительной запиской, содержащей обоснование необходимости его принятия, развернутую характеристику целей, задач и основных положений будущего закона и его места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых последствий его принятия и последующего применения. При представлении проекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование. Необходимым дополнением к проекту закона является справка о том, изменения, дополнения или отмены каких актов потребует принятие нового закона. Если законопроект предполагает использование средств федерального бюджета или предмет его регулирования соответствует ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, необходимо предварительное получение заключения Правительства РФ.

Следующая стадия правотворческого процесса, свойственная коллегиальному правотворческому органу, — включение проекта в повестку дня заседания для обсуждения и официального принятия проекта.

Рассмотрение законопроектов осуществляется, как правило, в трех чтениях, если законодательным органом применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. Практика проведения нескольких чтений законопроекта позволяет более детально, внимательно и всесторонне рассмотреть проект, внести в него необходимые поправки и обеспечить тем самым принятие более продуманного законодательного решения.

При первом чтении законопроекта заслушиваются доклад инициатора законопроекта и содоклад ответственного комитета. Затем депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают предложения и замечания в форме поправок, рассматривают предложения об опубликовании законопроекта для всенародного обсуждения. В случае принятия проекта закона в первом чтении устанавливается срок его подготовки ко второму чтению.

Рассмотрение внесенных поправок к проекту и подготовка его ко второму чтению осуществляются ответственным комитетом или другим органом, которому поручена доработка проекта.

При втором чтении с докладом выступает председатель или заместитель председателя ответственного комитета. Он сообщает о поступивших поправках, высказывает отношение комитета к поправкам. Обсуждение проводится постатейно, по разделам и по законопроекту в целом следующим образом.

На голосование ставится отдельно каждая статья, раздел или глава проекта. Статья (раздел или глава) принимается за основу, затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. Если предложено внести несколько поправок в одну и ту же статью проекта, то вначале обсуждаются и голосуются те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках.

Когда обсуждены все поправки, статья (раздел или глава) утверждается в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом. Порядок подсчета голосов четко устанавливается регламентами законодательного органа.

В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон, либо отклоняет его, либо возвращает на доработку.

Статья 105 Конституции РФ.

• 1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.
• 2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.
• 3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.
• 4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
• 5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Предусмотрена и процедура третьего чтения. В соответствии с Регламентом Государственной Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимоотношений статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Проект может быть принят либо отклонен только целиком.

В Регламенте Государственной Думы предусмотрен порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех законов, которые отклонены Президентом РФ.

Статья 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (утв. постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998 № 2134−11 ГД).

• 1. При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:
  • а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;
  • б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
  • в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;
  • г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
  • д) заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации).
• 2. Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

В принятии закона в Федеральном Собрании участвует также и вторая палата — Совет Федерации. Для некоторых законов ее участие является обязательным (например, о ратификации и денонсации международных договоров и некоторых других законов), а для остальных — факультативным. Так, если Совет Федерации в течение 14 дней не принял закон к рассмотрению, это расценивается как молчаливое согласие и закон передается на подпись Президенту РФ.

Официальное опубликование принятого закона — заключительная стадия законодательного процесса. Опубликование осуществляется в специальных печатных органах на основании Федерального закона.

Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Так, например, федеральные конституционные и федеральные законы публикуются в Собрании законодательства РФ, Российской газете и Парламентской газете, а также на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru — источниках официального опубликования.

Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» .

(извлечение)

…2. Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания.

Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации.

Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система» …

9. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Опубликование закона в указанных источниках является условием действия данного закона (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации. Акты органов местного самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах.