Оценка эффективности деятельности прокуратуры
Однако имеют место и нюансы законодательного характера, которые снижают остроту и, соответственно, эффективность принимаемых прокурором мер. Например, коэффициент соотношения числа привлеченных по требованию прокурора к дисциплинарной ответственности лиц и количества внесенных им представлений об устранении нарушений закона на протяжении 2012−2013 гг. составлял около 0,8, в то время как вопрос… Читать ещё >
Оценка эффективности деятельности прокуратуры (реферат, курсовая, диплом, контрольная)
В гл. 1 настоящего учебника была убедительно подчеркнута востребованность прокуратуры РФ, принимая во внимание ее многофункциональный потенциал, в современных условиях строительства правового государства, равно как институт прокуратуры практически всегда твердо занимал свою нишу в государственно-правовом механизме и в более ранние периоды, включая советский и дореволюционный. Вместе с тем, учитывая то обстоятельство, что деятельность органов прокуратуры финансируется из федерального бюджета, актуальной является постановка вопроса о том, а насколько оправдываются в настоящее время общественные ожидания налогоплательщиков, в первую очередь граждан Российской Федерации, т. е. имеется ли должная отдача (эффект) от работы прокуроров, производительна ли она в общем смысле этого слова, поскольку речь, конечно же, не может идти о «производственной» конкуренции в отсутствие параллельно существующих аналогичных структур как в государственном, так и в частном секторе. Таким образом, речь идет об оценке эффективности деятельности органов прокуратуры, которая могла бы по возможности объективно осуществляться по определенным методикам.
В связи с этим следует отметить, что рассматриваемый вопрос является весьма непростым и попытки осмысления проблемы, поиска путей ее разрешения предпринимались еще в бытность функционирования советской прокуратуры[1]. Речь шла о подходах к оценке эффективности прокурорского надзора, который, как известно, и по сей день является доминирующей (системообразующей) функцией, в реализации которой, естественно с учетом отраслевой специализации внутри нее, задействован основной костяк прокурорских работников. Вместе с тем в современных условиях все большую актуальность приобретает комплексный подход к оценке деятельности прокуратуры РФ в целом, ее отдельно взятых органов с точки зрения эффективности и в этом вопросе помимо очевидной заинтересованности общества видится и внимание со стороны руководства страны.
Как известно, во второй половине 2000;х гг. Президентом РФ были приняты ряд указов (от 28.06.2007 № 825[2] и от 28.04.2008 № 607), которыми утверждались критерии эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ и глав муниципальных образований (городских округов и муниципальных районов), что немаловажно с учетом многочисленности как регионов, так и тем более муниципалитетов, в связи с тем что от достижений отдельно взятого руководителя регионального или местного звена в конечном счете зависит результат реализации тех социально-экономических задач, которые планируются на государственном уровне на ближайшую или отдаленную перспективу, а к таковым относится в том числе повышение степени бюджетной самостоятельности административно-территориальных единиц, что обусловлено эффективностью управления и, как следствие, уровня и качества жизни населения, выражающегося в том числе в повышении рождаемости и продолжительности жизни, снижении смертности, особенно детской, и т. д.
Не обошли подобные тенденции и прокурорскую систему. Так, в п. 1 утвержденного главой государства Перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам Всероссийского координационного совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью и коррупцией, состоявшегося 21 ноября 2006 г., Генпрокурору РФ предписывалось в 2007 г. «представить предложения по основным критериям и показателям оценки эффективности органов прокуратуры». Более того, во второй половине 2006 г. Администрацией Президента РФ был подготовлен проект указа Президента РФ «Об основных показателях оценки эффективности органов прокуратуры», которым предполагалось утвердить Перечень показателей оценки эффективности деятельности органов прокуратуры. Данный проект прошел детальную экспертизу в заинтересованных подразделениях Генпрокуратуры РФ и в силу серьезных замечаний к его содержанию в последующем не был реализован, в том числе и по причине отсутствия законодательного закрепления подконтрольности прокурорской системы главе государства.
Вместе с тем, осознавая свои роль и место в системе сил и средств укрепления законности, прокуратура РФ последние годы активно занимается поиском подходов к оценке эффективности своей деятельности, свидетельством чему являются проводимые с первого полугодия 2008 г. расчеты, которые позволяют определить место прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур в «соревновании» с коллегами. Здесь за основу берутся цифровые показатели деятельности органов прокуратуры, которые фиксируются в многочисленных формах статистического наблюдения, введенных за последние годы приказами Генпрокурора РФ по разным направлениям прокурорской деятельности, включая, естественно, и надзорную. При этом учитывается соотносимость данных показателей с общим числом работников в прокуратурах, что позволяет определить нагрузку на конкретного работника или удельный вес прокуратуры районного звена в общих цифровых достижениях на уровне региона.
К слову, подобный подход позволяет в определенных случаях ставить вопрос о необходимости увеличения штатной численности одной прокуратуры за счет уменьшения таковой в другой. Именно таким образом поступили в прокуратуре г. Санкт-Петербурга, где, применяя методические наработки НИИ по этому вопросу, сумели оптимизировать (сбалансировать) численность личного состава в отдельных прокуратурах районного звена.
Необходимо отметить, что осознание необходимости повышения эффективности надзорной и иной деятельности предопределялось для многих прокуроров регионального и районного звеньев не командой свыше, а пониманием на собственном уровне востребованности в подобных подходах. Речь идет в том числе о стимулировании нижестоящих или подчиненных прокуроров к выявлению все большего количества нарушений законов, поскольку это позволяет снизить коэффициент латентности (скрытости) в структуре правонарушаемости. И если посмотреть динамику статистических показателей, особенно по надзору за исполнением законов, то видно, что кривая имеет практически, но всем направлениям (экономические, социальные, экологические и иные сферы правоотношений) стабильный рост при том, что общая штатная численность оперативных работников, занятых непосредственно в этой отрасли надзора, фактически не изменялась.
Напрашивается вывод — прокурорские работники стали работать производительнее, а значит, эффективнее? Отнюдь не всегда это очевидно, поскольку с приобретением профессионального опыта любой прокурор нарабатывает и отдельные «тактические» приемы, позволяющие набирать определенные видимые показатели и выглядеть за счет этого более убедительно на фоне своих коллег по цеху. Нередко речь идет о подмене прокурорами в своей деятельности контрольно-надзорных органов, что прямо запрещено п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре и на чем акцентирует внимание в своих организационно-распорядительных документах Генпрокурор РФ. Встречаются случаи, когда прокуроры реагируют на выявленные нарушения не законов, а подзаконных правовых актов, включая документы федеральных органов исполнительной власти, например, санитарные правила и нормы, строительные нормы и правила и т. д.
Хотя всем понятно, что в любой деятельности, как и в спорте, все не могут быть первыми, а значит, эффективность деятельности не может выступать как следствие «соревновательного» движения. Кроме того, если проводить сравнительные параллели, то катализатором всем известного «дела майора Евсюкова» явилась в том числе и психологическая неуравновешенность руководителя правоохранительного органа на фоне низких показателей деятельности вверенного ему подразделения и нареканий вышестоящего руководства по этому поводу.
Поэтому получившая негласное распространение во многих правоохранительных и контрольно-надзорных органах формула «ЛППГ+1», когда нижестоящим структурам ставится задача превысить в отчетном периоде показатели аналогичного периода предыдущего года хотя бы на немного, а лучше с видимой прибавкой, может неправильно «стимулировать» подчиненных. К тому же возрастающая в показателях статистика, скажем, по выявленным нарушениям закона может иметь и прямо противоположную оценку со стороны общества, члены которого вправе задаться вопросом: если с каждым годом выявляется все больше правонарушений и по этому поводу выносятся акты прокурорского реагирования, значит, в плане укрепления законности все обстоит далеко не так хорошо, как пытаются заверить в этом соответствующие руководители?
Таким образом, должны быть какие-то другие подходы в плане объективной оценки эффективности деятельности органов прокуратуры, их подразделений и отдельно взятых работников.
Поскольку до недавнего времени исследования проводились в основном применительно к надзорной деятельности, а ее наиболее наглядным выражением является проверка деятельности поднадзорного органа, то эффективность была привязана к формуле «запланированный результат — полученный результат». Безусловно, она имеет право на использование, однако необходимо учитывать множество сопутствующих нюансов.
Прежде всего, что прокурор ожидает в качестве результата при проверке поступившей в прокуратуру жалобы, в которой нередко убедительно с учетом все большего увеличения в стране дипломированных юристов излагаются доводы заявителя? Иными словами, что он может при этом планировать? Пожалуй, только алгоритм самой проверки, включая применение тех тактических приемов, которые позволят ему провести проверку эффективнее. При этом эффективность может выражаться как в выявлении нарушений законов, если таковые имеют место быть, так и в убеждении, что нарушений нет. Но для этого проверка должна быть проведена качественно, чтобы у решившего ревизировать результаты такой проверки вышестоящего прокурора или суда не было весомых аргументов упрекнуть проверяющего в поверхностном подходе. На протяжении многих лет коэффициент удовлетворяемости (полностью или в части) поступающих в органы прокуратуры жалоб балансирует возле цифры 0,3, т. е. порядка 70% обращений в плане информации о нарушениях закона не имеют иод собой надлежащего обоснования. Таким образом, любой результат, если проверка организована и проведена надлежащим образом, будет свидетельствовать о ее эффективности. К слову, по сложившейся традиции, видимое увеличение указанного коэффициента в отдельно взятом регионе или районе заставляет вышестоящую прокуратуру с тревогой относиться к происходящему как нарушающему стабильную динамику. Хотя нет ничего удивительного, например, в ситуации, когда в период экономических потрясений происходят задержки, нередко длящиеся во времени, с выплатой работникам предприятий заработной платы и, естественно, любое такое обращение в прокуратуру после проверки будет удовлетворено.
Вместе с тем прокурор как юридически квалифицированный профессионал может извлечь из проводимой проверки больший результат, нежели от него ждет заявитель, который ограничен только рамками своих доводов, затрагивающих его личные интересы. Нередко в ходе проверки по конкретной жалобе прокурор может вскрыть целый шлейф нарушений, затрагивающих права и интересы других лиц, и здесь термин «эффективность» в зависимости от достигнутого результата может прирастать дополнительными коэффициентами, значение которых едва ли кто-то способен выразить цифрами. Главное, чтобы прокурор, проведя комплекс мероприятий по заявленным доводам, до конца исполнил свой служебный долг, нс игнорируя другие сопутствующие или детерминирующие нарушения законов, поскольку в таком случае не будет выполнена главная задача — останутся не пресеченными факты правонарушений и сохранятся предпосылки для совершения последующих деликтов, равно как избегнут наказания виновные.
При оценке надзорной проверки, проводимой в плановом порядке либо по заданию (поручению) вышестоящей прокуратуры, казалось бы, эффективность должна измеряться теми же критериями, что и проверка по жалобе. И этому есть разумное обоснование, поскольку проводящий проверку прокурор имеет на руках задание, определяющее вопросы, на которые необходимо найти ответ. В этом смысле безукоризненное исполнение всех установок даже при отрицательном результате, т. е. невыявлении в большинстве случаев предполагаемых нарушений, должно рассматриваться как эффективно проведенная работа. Но на практике, скорее всего, такой прокурор априори подвергнется упрекам в недостаточном служебном рвении, хотя подтвердить или опровергнуть эту оценку можно, лишь тщательно перепроверив поднадзорные объекты вслед за ним.
Безусловно, выявление пусть и весьма большого количества нарушений законов, не может считаться должным показателем эффективности прокурорской проверки, поскольку надзорный процесс находит свое логическое и обусловленное законом продолжение в рамках принятия прокурором мер, направленных на устранение вскрытых противоправных фактов, предупреждение таковых в последующем, возмещение причиненного нарушениями вреда, а также привлечение к установленной законом ответственности виновных лиц.
При этом общеизвестно, что эффективность реагирования зависит от целого ряда факторов, например правильности выбора соответствующих средств (принесение протеста на не соответствующий закону нормативный правовой акт или обращение в суд с заявлением о признании его недействующим), своевременности вмешательства, когда имеется возможность восстановить нарушенные общественные отношения, поскольку в противном случае речь при формальном соблюдении буквы закона будет идти лишь об имитации (ведь вообще не реагировать в принципе нельзя) тактических установок (например, когда вместо прокурора субъекта РФ региональный законодательный акт опротестовывается заместителем Генпрокурора РФ в соответствующем федеральном округе, что придает весомость и убедительность процедуре реагирования).
В контексте сказанного вопрос с оценкой эффективности реагирования, как правило, лежит на поверхности. Если по протесту прокурора отменен (изменен) правовой акт, значит, искомый результат достигнут. Напротив, если суд не удовлетворяет исковые претензии прокурора либо в процессе рассмотрения дела существенно снижается объем требований, то здесь необходимо искать причины, которые могут выражаться в недостаточных знаниях прокурором материального права, неправильной первоначальной оценке оснований и (или) поводов для вмешательства и т. д.
Однако имеют место и нюансы законодательного характера, которые снижают остроту и, соответственно, эффективность принимаемых прокурором мер. Например, коэффициент соотношения числа привлеченных по требованию прокурора к дисциплинарной ответственности лиц и количества внесенных им представлений об устранении нарушений закона на протяжении 2012−2013 гг. составлял около 0,8, в то время как вопрос об ответственности ставится фактически в каждом случае. Здесь причина кроется в том числе и в специфике законодательства, которое, во-первых, не относит непосредственно к полномочиям прокурора вынесение такого требования (ст. 2 Закона о прокуратуре), а во-вторых, оставляет безусловное право на наказание подчиненного за работодателем (ст. 192 ТК). Вместе с тем, несмотря на сказанное, в последние годы в этом вопросе наметился прогресс, поскольку в первой половине 2000;х гг. отмеченный коэффициент опускался почти до 0,25. Значит, имеет место повышение эффективности.
Наконец, важное значение в вопросе оценки эффективности имеет и профессионализм при осуществлении смежных видов прокурорской деятельности. Например, принципиальная позиция прокурора при осуществлении надзора за расследованием преступлений с хорошими перспективами для вынесения приговора может быть нивелирована неубедительным выступлением государственного обвинителя по делу в суде. Напротив, тактически грамотные ходатайства прокурора, принимающего участие в рассмотрении судом гражданского дела, могут компенсировать отдельные недостатки в сборе доказательственной базы, допущенные на стадии прокурорской проверки или подготовки материалов для обращения в суд.
В целом, подводя черту под характеристикой такой сложной категории, как «эффективность», применительно к деятельности прокуратуры и проблемами ее оценки, следует отметить, что предпосылками эффективной деятельности органов прокуратуры являются многие факторы, к которым можно отнести в том числе и профессионализм руководителей и исполнителей. Не случайно при прочтении присяги прокурора, текст которой содержится в ст. 40.4 Закона о прокуратуре, лицо, назначаемое на должность, клянется «добиваться высокой эффективности прокурорского надзора». По нашему мнению, имеется необходимость и в законодательном закреплении «эффективности» в качестве принципа организации и деятельности прокуратуры.