Классификация полномочий прокурора

Круг полномочий прокурора, нормативно закрепленных в рассмотренных в 6.1 настоящего учебника источниках, является широким, что предопределяется многоаспектностью прокурорской деятельности, и в настоящее время, особенно с учетом имеющего место функционального, отраслевого и предметного разделения труда между оперативными работниками органов прокуратуры, найдется немного специалистов, знающих весь спектр возможностей, позволяющих прокурорской системе решать возложенные на нее разнообразные задачи в тех или иных сферах общественных отношений.

В этом смысле комплексно и системно видеть разнообразие соответствующих форм волеизъявления позволяет их классификация, которая, с одной стороны, в большей степени представляет ценность в плане научного подхода к изучению института прокурорских полномочий, а с другой — имеет определенный интерес и для правоприменительной деятельности прокуроров, поскольку системный подход позволяет строить свою работу более профессионально, что немаловажно в условиях возрастающих требований к прокурорской профессии.

С учетом безусловного доминирования в прокурорской деятельности функции прокурорского надзора, а также сохранявшегося на протяжении нескольких десятилетий названия научной специальности^[1] и учебной дисциплины «Прокурорский надзор» подходы к классификации прокурорских полномочий затрагивали в основном надзорные аспекты. Так, классическое представление о надзорных полномочиях прокурора с незначительными возможными вариациями выглядит следующим образом:

• • проверочные полномочия (полномочия, направленные на выявление нарушений законов);
• • полномочия по реагированию (направленные на устранение нарушений законов);
• • профилактические полномочия (направленные на предупреждение нарушений законов). В отдельных источниках имеет место объединение второй и третьей групп, что в принципе обосновано, поскольку обе они задействуются после проведения проверочных мероприятий.

Бытует мнение о том, что фактически любые полномочия по реагированию несут в себе профилактическое зерно, поскольку, например, добившись путем принесения протеста отмены незаконного правового акта, прокурор тем самым предотвращает наступление негативных последствий от применения дефектного документа. Соглашаясь в общем плане с подобной позицией, тем не менее приведем примеры реализации прокурорами полномочий комбинированного (смешанного) характера. Так, внося в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона, прокурор ставит вопрос в том числе и об устранении причин и условий, способствующих правонарушениям. Смешанный характер носит и предусмотренное ст. 7 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» право прокурора выносить общественному или религиозному объединению либо иной общественной организации предупреждение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. Само по себе предупреждение как средство прокурорского реагирования имеет схожую юридическую природу с представлением об устранении нарушений закона, поскольку вносится по выявленному имевшему место факту, однако предупредительный смысл его заключается в том, что повторное совершение подобного проступка в течение года влечет за собой обращение прокурора в суд с заявлением о ликвидации соответствующей объединения.

Кроме того, полномочия по реагированию нельзя рассматривать односторонне исключительно как направленные только на устранение нарушений законов. Среди них следует выделять полномочия, единственной целью реализации которых является привлечение нарушителя к установленной законом ответственности. И здесь в качестве примера можно привести право прокурора выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренное ст. 28.4 КоАП. К этой же группе относится закрепленное в ст. 37 У ПК право прокурора выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.

В то же время имеют место полномочия по реагированию, преследующие две цели — постановку вопроса об устранении нарушений и о наказании виновного лица. К таковым относится право прокурора вносить представление об устранении нарушений закона, хотя, как мы уже отмечали выше, это полномочие одновременно носит и профилактический характер, т. е. имеет, по сути, третью цель. В представлении прокурор, как правило, ставит вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной, реже — материальной ответственности. Двойную цель имеет, например, обращение прокурора с исковым заявлением в суд общей юрисдикции о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, поскольку в случае положительного исхода рассмотрения дела, с одной стороны, назначаются восстановительные выплаты, а с другой стороны, причинитель вреда несет имущественную (в интерпретации некоторых ученых-специалистов в области экологического права — экологоправовую) ответственность.

Вместе с тем анализ норм действующего законодательства позволяет вычленить в качестве самостоятельной группы согласовательные полномочия (полномочия, связанные с санкционированием или согласованием конкретных действий или решений), и здесь наглядным примером выступает установленное ч. 5 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» право прокурора па согласование проведения контрольно-надзорными органами внеплановых проверок.

Поскольку в последующих параграфах настоящей главы мы подробно коснемся перечисленных групп полномочий, представляется целесообразным обратить внимание на другие подходы к классификации полномочий и начнем с того, что все полномочия в общем плане можно разделить на внешнефункциональные и внутриорганизационные.

Первая группа представляет собой совокупность форм волеизъявления, предоставленных прокурору для решения задач, связанных с осуществлением надзорной и иной деятельности. Как правило, речь идет о полномочиях, закрепленных в законодательных актах, хотя в отношении нефункциональных направлений деятельности (например, для правового просвещения, взаимодействия с органами публичной власти и институтами гражданского общества и т. д.), как было отмечено в 6.1 настоящего учебника, соответствующие полномочия могут быть закреплены в организационно-распорядительных документах Генпрокурора РФ. Вместе с тем в двух случаях Закон о прокуратуре наделяет руководителя прокурорского ведомства нравом издания документов, обязательных для исполнения работниками других органов. Так, являются обязательными для их исполнения:

• • указания Генпрокурора РФ по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования (п. 2 ст. 30);
• • приказы Генпрокурора РФ по вопросам ведения государственного единого статистического учета (ст. 51).

Что касается второй группы, то здесь преимущественно речь идет о ведомственном наделении приказами, указаниями и распоряжениями Генпрокурора РФ должностных органов прокуратуры, выполняющих отдельные внутриорганизационные задачи (по контролю исполнения, правовому обеспечению, кадровым вопросам и т. д.), соответствующими полномочиями, которые в отличие от проанализированных выше норм Закона о прокуратуре и других законодательных актов в большей мере ассоциируются с обязанностями, нежели с правами. Яркими исключениями по уровню источника закрепления в группе внутриорганизационных полномочий выступают предоставленные Генпрокурору РФ ст. 129 Конституции право назначать прокуроров районного звена и право создавать межрегиональную прокуратуру на территории, где введено чрезвычайное положение (ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»).

В контексте дальнейшей классификации мы будем оперировать только внешнефункциональными полномочиями, поскольку внутриорганизационные вопросы отдельно рассматриваются в гл. 4 настоящего учебника.

В очередной раз подчеркивая приоритетный статус функции прокурорского надзора, все внешнефункциональные полномочия можно разделить на надзорные и ненадзорные. При этом к надзорным полномочиям относятся не только формы волеизъявления прокурора, закрепленные в разд. III Закона о прокуратуре, но и положения ст. 37 и других норм УПК, ст. 21 Закона об ОРД, к которым прямо отсылает ст. 30 Закона о прокуратуре, а также положения ряда других законодательных актов РФ, например Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». Что касается ненадзорных полномочий, то они нашли свое отражение как в соответствующих нормах Закона о прокуратуре, так и в ряде других федеральных законов и иных источников, отмеченных в параграфе 6.1 учебника.

Дальнейшая в порядке убывания типологизации позволяет разделить рассмотренные выше надзорные и ненадзорные полномочия на такие присущие и тем и другим составляющие, как процессуальные н непроцессуальные.

Применительно к надзорной деятельности примерами процессуальных полномочий могут служить права прокурора:

• • истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК);
• • опротестовывать в порядке надзора вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения протестов (ст. 30.12 КоАП).

Соответственно, непроцессуальные надзорные полномочия содержатся в нормах законодательных актов материального права, прежде всего, в Законе о прокуратуре. К таковым можно отнести право прокурора:

• • рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 27 Закона прокуратуре);
• • посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения (п. «б» ч. 1 ст. 24 УИК).

К процессуальным ненадзорным полномочиям прокурора относится, например, его право:

• • представлять доказательства при рассмотрении дела об административном правонарушении (п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП);
• • вступать в процесс и давать заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК).

Примерами непроцессуальных ненадзорных полномочий прокурора может служить его право:

• • созывать координационное совещание (п. 9 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью);
• • обращаться с законодательной инициативой в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ (соответствующая норма конституции (устава) конкретного субъекта РФ).

В качестве самостоятельной классификационной группы в совокупности надзорных полномочий необходимо выделить универсальные и индивидуально определенные. К универсальным следует относить полномочия, применяемые, естественно, с учетом установленной компетенции прокурорами всех звеньев прокурорской системы, в том числе специализированными. Это касается в основном полномочий по выявлению нарушений законов. Примером индивидуально определенного полномочия является предусмотренное п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре исключительное право Генпрокурора РФ давать обязательные для исполнения указания по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования.

Введение

в 1998 г. в Российской Федерации моратория на применение такого вида уголовного наказания, как смертная казнь, послужило отнесению ряда прокурорских полномочий к категории неприменимых. Речь идет о закрепленном в ст. 38 Закона о прокуратуре праве Генпрокурора РФ или его заместителя оспаривать приговор, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, а также о предусмотренном ст. 184 УИК праве прокурора удостоверять акт об отказе осужденного к смертной казни от обращения с ходатайством о помиловании.

Безусловно, многофункциональный характер прокурорской деятельности может служить благодатной почвой для иных классификационных подходов к полномочиям прокуроров, однако в рамках рассматриваемого курса изложенное выше представляется достаточным.

• [1] С 1 июня 2012 г. научная специальность называется «Прокурорская деятельность» .