Организация координационной деятельности и ее участники

Успешность координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью обеспечивается наличием выверенной стратегии и правильной тактики действий участников координации, интеграцией сил и средств правоохранительных органов в борьбе с преступными проявлениями.

В прокуратуре в соответствии с ее централизованным построением сложилась система координирующих органов. Она состоит из постоянно действующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, функционирующих на федеральном, межрегиональном, региональном и муниципальном (межрайонном, городском и районном (окружном)) уровнях и возглавляемых Генпрокурором РФ и соответствующими прокурорами. Организационное обеспечение деятельности этих совещаний осуществляется на федеральном уровне специальным подразделением Генпрокуратуры РФ (отделом координации организационного управления Главного организационно-аналитического управления), а на остальных, как правило, прокурорскими работниками, на которых наряду с другими функциональными обязанностями возложено исполнение обязанностей ответственного секретаря координационного совещания.

От знаний, умений и навыков прокуроров-координаторов в первую очередь зависит надлежащее руководство, информационноаналитическое обеспечение и планирование координационной деятельности, контроль и проверка исполнения координационных мероприятий, организация эффективного взаимодействия правоохранительных органов между собой и с другими структурами.

Для определения приоритетов в координационной деятельности прокуратуры необходима адекватность в оценке реального состояния законности и правопорядка в регионе, которая может быть дана на основании совокупных аналитических материалов правоохранительных органов.

Необходимым элементом такой работы является получение объективной информации для установления реальных тенденций развития преступности, анализ причин колебаний преступности, отдельных видов преступлений, влияния на ее снижение, эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Основой анализа состояния преступности является изучение статистических данных о зарегистрированных преступлениях. Анализ будет явно неполным, если состоит в простом сравнении по органам (административно-территориальным единицам) показателей состояния и динамики преступлений в абсолютных цифрах без использования коэффициентов, рассчитанных на соответствующую численность населения или заданную численность должностных лиц.

В аналитических справках, докладах, информационных обзорах, подготавливаемых в процессе координационной деятельности, должны содержаться не только обобщение статистических показателей регистрации преступлений и борьбы с преступностью, но и сопоставление с иными правонарушениями, материалами прокурорской, судебной и следственной практики, а также с данными о деятельности прокуратуры, правоохранительных и контрольно-надзорных органов.

Их оценка включает выявление причин отмеченных изменений в преступности в соотнесении с данными о деятельности конкретных правоохранительных и контролирующих органов по борьбе с преступностью.

При этом устанавливаются наиболее «узкие» места, проблемные вопросы борьбы с преступностью на тех или иных территориях конкретных правоохранительных органов.

В борьбе с преступностью прокуратуры субъектов РФ занимают ключевое положение, что обусловлено рядом обстоятельств. Эти органы прокуратуры выполняют роль связующего звена между Генпрокуратурой РФ и прокуратурами районного звена, аккумулируют всю основную информацию о состоянии дел в сфере борьбы с преступностью в регионе с учетом выделения в их структуре функциональных подразделений, которые, исходя из их специализации на деятельности в определенных сферах («антикоррупционные», по надзору за следствием, дознанием, оперативно-розыскной деятельностью), должны направлять работу городских и районных прокуроров, помогать прокурорам субъектов РФ определять стратегию координации в регионе.

Подразделения прокуратуры субъекта РФ оперативно и повседневно влияют на ситуацию в том или ином городе, районе по организации согласованной деятельности правоохранительных органов, но борьбе с преступностью, проводят выезды на места, межведомственные совещания, направляют информационные письма, методические рекомендации.

Существенно влияние этих прокуратур при организации координационной деятельности в случаях, когда на районном уровне имеет место несовпадение границ юрисдикции прокуратур, следственных органов Следственного комитета РФ и органов внутренних дел. В соответствии с информационным письмом Генпрокуратуры РФ от 24.07.2012 № 20−06−2012 «О практике осуществления координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью при несовпадении их юрисдикции» прокуратурам субъектов РФ предписано урегулировать эти вопросы, в частности, в отдельных районах не проводить заседаний координационных совещаний, заменив их межведомственными совещаниями.

В качестве критериев оценки результатов деятельности правоохранительных органов учитываются не столько количественные показатели работы, сколько реальное снижение преступности в регионе, городе, районе, предотвращение и возмещение ущерба по выявленным преступлениям, общественное мнение о деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на данной территории.

Результаты информационно-аналитической работы позволяют прокурорам определять приоритетные направления борьбы с преступностью, выявлять неблагоприятные тенденции в правоприменительной практике, формировать прогнозы и планы совместных согласованных действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Прогнозирование в координационной деятельности представляет обоснованное предположение возможного развития в состоянии преступности и иных правонарушений, влиянии скоординированных действий органов правоохранительной системы на результативность борьбы с преступностью. Наличие прогнозов позволяет прокурору при организации координации осуществлять координационные полномочия в условиях меньшей неопределенности, более обоснованно и рационально подходить к распределению сил и средств.

Существо планирования при организации координации в сфере борьбы с преступностью состоит в определении целей согласованных действий правоохранительных органов, формировании конкретных мероприятий для их достижения, сроков исполнения и исполнителей. Планирование координационной работы осуществляется на полугодие или (по Регламенту Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации) на год.

Планируется проведение анализов, обобщений правоприменительной практики, совместных целевых мероприятий правоохранительных органов для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению. Мероприятия осуществляются участниками координационной деятельности как под организационным руководством прокуратуры, так и совместно с другими правоохранительными органами без непосредственного участия органов прокуратуры (к примеру, органами внутренних дел с органами федеральной службы безопасности).

Планы координационных мероприятий по борьбе с преступностью рассматриваются на заседаниях координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и после одобрения их членами координационного совещания (в форме постановления) принимаются к исполнению.

В соответствии с Регламентом Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации предложения в план с указанием мероприятия, способа и сроков исполнения, ответственных исполнителей и предполагаемой формы реализации материалов представляются в Генпрокуратуру РФ. Затем готовится проект плана, который направляется для рассмотрения и согласования членам Координационного совещания. Подписанный членами Координационного совещания план утверждается Генпрокурором РФ. После этого план направляется для исполнения членам Координационного совещания, а также иным министерствам и федеральным службам, участвующим в реализации предусмотренных мероприятий.

В соответствии с информационным письмом Генпрокуратуры РФ от 25.03.2008 № 20−6-2008 «О практике планирования координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» к наиболее распространенным недостаткам планирования рассматриваемого вида деятельности относится подмена прокурорами координационной деятельности надзорными полномочиями путем включения в планы мероприятий, относящихся к исключительной компетенции прокуратуры. Речь идет о планировании мероприятий по проверке исполнения законов, например о государственной и муниципальной службе, об обобщении практики прокурорского надзора за исполнением законов в той или иной сфере отношений, об анализе результатов прокурорского реагирования на нарушения законов и др. Также в этом письме обращается внимание на недопустимость включения в планы основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью мероприятий, относящихся к текущей работе прокуроров, состоящих, к примеру, во взаимном обмене информацией, обсуждении результатов прокурорской проверки и т. п.

Контроль исполнения координационных мероприятий обеспечивают руководители правоохранительных органов в части, относящейся к сфере их ведения. Они должны информировать председателя координационного совещания о ходе выполнения разработанных мероприятий. Общий контроль исполнения постановления координационного совещания осуществляется также ответственным секретарем совещания и (или) представителями подразделений прокуратур субъектов РФ.

Действенной формой контроля служит заслушивание результатов выполнения отдельных координационных мероприятий.

Делопроизводство координационной деятельности ведется ответственным секретарем координационного совещания в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Генпрокурора РФ от 29.12.2011 № 450. Общее руководство этой работой осуществляется соответствующим прокурором — председателем координационного совещания. К основным документам относятся протоколы заседания координационного совещания, его постановления, планы работы, аналитические справки, доклады, информационные письма, обзоры и другие документы. В случае подготовки документов, содержащих данные, относящиеся к сведениям, составляющим государственную тайну, делопроизводство осуществляется в соответствии с требованиями секретного делопроизводства.

Приказом Генпрокурора РФ от 01.06.2011 № 156 введена в действие отдельная форма статистического отчета прокуроров о работе по координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В ней учитываются основные формы и результаты координационной работы (о проведенных координационных совещаниях, созданных рабочих группах, проведенных целевых мероприятиях и др.), что позволяет анализировать их и оценивать в соотнесении с основными характеристиками состояния законности и правопорядка в регионах и в стране в целом.

В теории и на практике к числу участников координационной деятельности относятся те государственные органы, которые наделены хотя бы одной из правоохранительных функций: дознание, предварительное следствие, оперативно-розыскная деятельность, прокурорский надзор, исполнение уголовных наказаний, охрана общественного порядка и безопасности. Основными участниками координационной деятельности помимо органов прокуратуры являются в силу закона органы внутренних дел, ФСБ России, ФТС России, ФСКН России. Кроме того, в последние годы полноправными участниками являются органы Следственного комитета РФ, ФСИН России и ФССП России. Также привлекаются для участия в рассматриваемой работе руководители СВР России, ФСО России, Государственной противопожарной службы МЧС России.

На федеральном уровне функционирует Координационное совещание руководителей правоохранительных органов РФ в составе Министра внутренних дел РФ, директора ФСБ России, директора ФСКН России, руководителя ФТС России и ряда других структур.

Генпрокурор РФ осуществляет взаимодействие в международных отношениях с правоохранительными органами стран Европы и всего мира, в том числе в области международного сотрудничества по борьбе с преступностью. Кроме того, Генпрокурор РФ возглавляет Координационный Совет Генеральных прокуроров СНГ.

На уровне регионов роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью выполняют прокуроры субъектов РФ, а в состав участников координации входят военные и иные специализированные прокуроры, руководители следственных управлений Следственного комитета по субъектам РФ и руководители других правоохранительных органов, дислоцирующиеся на территории субъекта РФ.

На местном (муниципальном) уровне координацию выполняют прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры.

В связи с образованием федеральных округов и функционированием в каждом из них управлений Генпрокуратуры РФ в настоящее время под руководством заместителей Генпрокурора РФ осуществляется координация деятельности подразделений правоохранительных органов в федеральных округах по противодействию преступности на межрегиональном уровне.

Первые лица правоохранительных органов (или лица, исполняющие эти обязанности) вправе: быть членами координационных совещаний; делать предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности; вносить в согласованном порядке проекты документов, иные материалы, требующие обсуждения и принятия решения; участвовать в обсуждении и выработке решений по вопросам, вынесенным на рассмотрение; определять участников рабочих групп; вносить предложения об оценке эффективности принятых совместных решений и мер по их реализации. Кроме того, они: участвуют в составлении планов проведения координационных совещаний; во исполнение решений координационного совещания издают приказы, указания, распоряжения и принимают соответствующие организационно-распорядительные меры; подписывают вместе с председателем постановления координационного совещания, если на них возложено их выполнение; обеспечивают выполнение принятых решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов; несут персональную ответственность за их выполнение; обеспечивают подготовку проектов документов по вопросам, рассматриваемым на координационном совещании, которые в инициативном порядке внесены ими для рассмотрения; предлагают председателю координационного совещания своих представителей для формирования секретариата координационного совещания.

Анализ современной деятельности органов прокуратуры и потребностей ее развития показывает, что цели и приоритеты координации для различных уровней прокурорской системы различны. При этом очевидна тенденция определения в нормативном порядке координаторов по направлениям, сферам правовых отношений из состава правоохранительных органов (в сфере борьбы с распространением наркотиков, в финансово-кредитной сфере и т. п.). Исходя из нормотворческой практики такие «координаторы по направлениям» определяются указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

В качестве «мониторинговых повседневных координаторов» по отдельным направлениям деятельности по борьбе с преступностью законодателем или Президентом РФ устанавливаются специализированные структуры (ФСКН России, миграционная, пограничная, таможенная и другие службы). Так, Росфинмониторинг координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности (подп. 13 п. 5 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утв. Указом Президента РФ от 13.06.2012 № 808); ФСКН России — федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере оборота наркотических средств, а также в области противодействия их незаконному обороту (п. 14 Положения о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утв. Указом Президента РФ от 28.07.2004 № 976) и т. д.

Для организации борьбы с терроризмом, иными экстремистскими проявлениями, в том числе националистического характера, создан и действует координационный орган — Национальный антитеррористический комитет при координирующей роли ФСБ России.

В связи с этим требуется дальнейшая конкретизация и развитие правового характера координационной деятельности самой прокуратуры, так как возрастает роль прокуроров всех уровней как «координатора координаторов» по борьбе с преступностью.