Полномочия органов местного самоуправления и их отношения с центральной властью

Полномочия и функции местных органов управления в сфере их ведения (схема 13.3) наиболее детально закреплены в специальных законах о местном управлении и самоуправлении, а также в законах, которые регулируют разные отрасли государственного управления (финансы, образование, охрану здоровья и др.). В государствах англосаксонского права, в частности в Великобритании, важным источником определений полномочий местных органов служит судебный прецедент, который в значительной мерс регулирует и конкретизирует компетенцию местных органов, установленную актами парламента. В современных условиях распространенным явлением стало регулирование полномочий органов местного управления правительственными постановлениями, инструкциями министерств. В самом общем виде они закрепляются и в конституциях. В федеративных государствах,.

Схема 13.3. Полномочия муниципальных органов.

как правило, круг полномочий местных органов регулируется конституционным законодательством субъектов федерации. Обычно порядок предоставления полномочий местным органам в разных государствах различен.

Имеющиеся на сегодня в конституциях зарубежных государств положения, касающиеся регулирования компетенции местных органов и их отношений с центральной властью, условно можно поделить на три группы: 1) конституционные положения, в которых формируются общие подходы к регулированию полномочий и функций местного управления и самоуправления; 2) конституционные нормы, касающиеся вопросов раздела компетенции между центральными органами государства и органами местного управления; 3) общие принципы взаимоотношений местных органов с центральной властью.

Как уже отмечалось, конституции многих зарубежных государств содержат специальные разделы, посвященные управлению делами на местах, в которых так или иначе регулируются указанные вопросы. Иногда цели, задачи и принципы местного управления закрепляются в отдельных статьях основного текста конституции. Значение соответствующих норм заключается в том, что они, с одной стороны, устанавливают определенные границы деятельности местных органов власти, а с другой — представляют собой конституционные приказы, поручения, к реализации которых должны стремиться органы государства и само государство во всей своей деятельности.

Конституционная формула

Современные зарубежные конституции прежде всего закрепляют общие подходы к регулированию компетенции местных органов власти. Так, Конституция Греции в п. 3 ст. 101 фиксирует такую норму-принцип: «Периферийные государственные органы владеют общей решающей компетенцией в вопросах своего района, а центральные службы кроме специальных функций ведают общим направлением, координацией и контролем деятельности периферийных органов, как это определено законом». В Конституции Эстонии (ст. 154) сказано, что решением всех вопросов местной жизни занимаются органы местного самоуправления, которые действуют на основании закона самостоятельно. При этом подчеркивается, что те или иные обязанности могут быть возложены на местное самоуправление только на основании закона или по соглашению с местным самоуправлением. Подобные положения находим в конституциях Словении (ст. 140), Норвегии (ст. 130), Словении (ст. 67), Чехии (ст. 104) и других государств.

В федеративных государствах применяются несколько иные подходы к регулированию компетенции местных органов управления и самоуправления. В частности, в ФРГ объем и суть полномочий местных органов «определен оставленным свободным пространством, который по закону не предоставлен иным государственным органам». В Основном законе (п. 2 ст. 28) указано, что «обществам должно даваться право регулировать в границах закона под свою ответственность все дела местной общественности». Федеральный конституционный суд дал такое толкование данной статьи: коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми местными делами, которые по закону не закреплены за иными органами управления. Этот принцип в более развернутом виде зафиксирован в конституциях земель. Согласно Конституции земли Гессен «общества являются на своей территории исключительными властелинами всех полномочий местного публичного управления, которое осуществляется на основании их собственной ответственности. Они могут исполнять какие-либо задания публичной власти, кроме случаев, когда решение этих заданий возложено на иные ведомства в общественных интересах специальным прописанным законом» (п. 1 ст. 137).

В США, где, как известно, действует принцип «позитивного» регулирования (аналогично иным государствам англосаксонской системы права), объем полномочий местных органов власти устанавливается путем их детального перечисления в конституциях штатов. Федеральная же Конституция США ограничилась тем, что в разд. 10 ст. 1 установила ограничение прав штатов. Они, в частности, лишены права заключать международные договоры, вступать в союзы, облагать налогами и взимать таможенные сборы. Без согласия Конгресса штаты не могут содержать в мирное время войска, заключать соглашения с другими штатами и иностранными государствами.

В отличие от иных федеративных государств, в Канаде в провинции не имеют своего основного закона. Их конституции представляют собой совокупность норм разд. 5 Конституционного Акта 1867 г. и конституционных актов, посвященных присоединению провинций к федерации. Вопросы местного самоуправления регулируются отдельными законами провинций. Можно утверждать, что федеральная Конституция дает провинциям исключительные полномочия в сфере регулирования проблем местного характера. Так, п. 7, 9.10 ст. 92 Конституционного Акта 1867 г. относит к их исключительной компетенции издание законов, но вопросом основания и содержания больниц, приютов, благотворительных учреждений и домов опеки для бедных и управления ими.

Полномочия местных органов управления и самоуправления в зарубежных странах примерно одинаковы и в конституциях намечены только их основные контуры.

Так, нормы Конституции Испании разграничивают предметы ведения государства и автономных местных органов путем установления их исключительной компетенции (ст. 148 и 149).

В частности, в перечень предметов ведения местных органов власти входят 22 пункта (ст. 148). К тому же Конституция устанавливает, что каждые пять лет местный орган может расширить свои полномочия в границах, которые не затрагивают исключительную компетенцию государства.

На Кубе местные ассамблеи народной власти наделены более широкими полномочиями на исполнение государственных функций в границах своей территории. Согласно ст. 102 Конституции Кубы 1976 г. они руководят производственными и обслуживающими предприятиями, которые находятся в их подчинении, а также выполняют деятельность, которая необходима для удовлетворения экономических, культурных, образовательных потребностей населения. Местные ассамблеи народной власти в соответствии со своими полномочиями на основании закона принимают участие в подготовке и выполнении плана социально-экономического развития (ст. 104). К их полномочиям также относятся избрание судьей и назначение руководителей административных управлений (ст. 105 Конституции). Поэтому в классической триаде власти представительные местные органы местной власти на муниципальном уровне занимают лидирующие позиции и практически выполняют функции исполнительной власти.

Характеристика местных органов самоуправления представлена на схеме 13.4.

Что касается регламентации компетенции органов местного самоуправления в конституциях постсоциалистических государств, то она определена там только в общих чертах (исключение составляет Основной закон Венгрии). Например, в Конституции Румынии (ст. 120) сказано, что местные советы рассматривают публичные дела городов и коммун, а к компетенции первичных советов относится координация деятельности низовых советов и реализация публичных служб первичного значения. Конституция Болгарии фиксирует такое положение органов местного самоуправления, как право на объединение с другими обществами для решения общих вопросов (ст. 137), право на собственность и самостоятельный бюджет (ст. 140, 141). Статья 62 Конституции Монголии определяет в качестве основных полномочий территориальных органов самоуправления решение вопросов социальноэкономической жизни и организацию участия населения в разрешении вопросов, которые относятся к компетенции вышестоящих органов.

Схема 13.4. Характеристика органов муниципального управления.

Свои особенности имеет конституционное регулирование этих вопросов в государстве Латиноамериканского региона. Согласно ст. 311 Конституции Колумбии 1991 г. муниципии как базовые единицы административно-территориального деления должны оказывать государству услуги, определенные законом, выполнять необходимое для местных нужд строительство, содействовать развитию своей территории, активизации общественного участия, улучшению социальных и культурных условий жизни своих жителей и исполнять другие функции, предписанные законом.

Конституционное законодательство многих государств в той или иной форме и в разном объеме выделяет и так называемую делегированную (порученную) компетенцию местных органов. Например, в ФРГ функции местного управления делятся на три основные группы: добровольные, обязательные и делегированные. К третьей группе относятся вопросы, которые не относятся непосредственно к местным и создают так называемую делегированную сферу влияния. Законодательство Финляндии также выделяет три группы функций управления: добровольные (те, что относятся к общей сфере деятельности коммун), непосредственно установленные законом, а также делегированные сверху (так называемые агентные).

Как отмечается в научной литературе, общая тенденция для многих современных государств заключается в сокращении собственных коммунальных обязанностей и расширении обязательных и доверенных, что отражает все увеличивающуюся интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению задач общегосударственного значения. В ФРГ подобные дела в данное время составляют 80−90% общего объема дел, которые исполняют местные органы.

Свои полномочия местные органы осуществляют под контролем центральных властей (схема 13.5).

При этом в разных государствах взаимоотношения между местной и центральной властями строятся в зависимости от принятой в той или иной стране модели. Если в США, Нидерландах и Швейцарии отношения эти строятся на основании концепции (модели) партнерства, то в таких странах, как Франция, Италия, Португалия, Япония, — по так называемой агентской модели.

Схема 13.5. Отношения центральной власти и органов местного самоуправления.

Первая концепция рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных участников. В рамках агентской модели отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, т. е. акцент делается на главной роли центра по отношению к местному управлению.

Эти концепции воспроизведены в текстах основных законов зарубежных государств. В конституциях многих государств отражены разные аспекты института административного наблюдения (контроля). Прежде всего, зафиксирована необходимость законодательного регулирования административного наблюдения.

Конституционная формула

В частности, в Конституции Болгарии сформулировано такое требование: «Центральные государственные органы и их представители на местах осуществляют контроль за соответствием актов органов местного управления закону, только когда зто установлено законом» (ст. 144). Конституция Греции в и. 5 ст. 102 фиксирует норму, согласно которой «государство осуществляет наблюдение над органами местного самоуправления, не препятствуя их инициативе и свободной деятельности». Аналогичные нормы можно встретить в Конституциях Италии (ст. 125), Португалии (ст. 243) и иных государств.

В конституциях некоторых стран перечисляются субъекты исполнения административного наблюдения: в Болгарии — это областные руководящие органы, в Румынии и Монголии — префекты, в Венгрии — министр внутренних дел, который действует через республиканских уполномоченных.

Обычно в конституциях четко определяются объект и предмет административного наблюдения (например, ст. 122 Конституции Румынии). Расширяет предмет административного наблюдения Основной закон Монголии: префект несет ответственность за обеспечение на своей территории законов, решений власти и вышестоящих органов (ст. 61.1).

Однако наиболее четко регулирует эти вопросы Конституция Испании, которая в ст. 153 устанавливает, что контроль за деятельность органов местной власти осуществляется:

• а) Конституционным судом — за конституционностью принятых актов, которые имеют силу закона;
• б) Правительством, но представлению Государственных советов — за осуществлением полномочий, делегированных местным органам;
• в) органами административной юстиции — автономного управления;
• г) Счетной палатой — по экономическим и бюджетным вопросам.

В литературе указывается на наличие и других форм контроля за деятельностью органов местного управления. В частности, важными способами контроля является издание циркуляров, которые устанавливают стандарты для местных служб, а также непосредственное инспектирование деятельности местных органов чиновниками министерств. В Великобритании и Скандинавских странах контроль за некоторыми сферами деятельности местных органов осуществляют омбудсмены, которые имеют право ставить вопрос про ответственность должностных особ за неправильное осуществление финансово-бюджетных и некоторых других полномочий.

Значимую роль во взаимоотношениях центральных органов государственной власти с местными органами играет финансовый контроль. Конституции некоторых стран (ст. 267 Конституции Уругвая, ст. 135 Конституции Боливии, ст. 246 Конституции Эквадора, ст. 195 Конституции Колумбии и др.) фиксируют право местных органов на формирование своих бюджетов, определяют его источники, а также централизованные дотации государства. Статья 141 Конституции Болгарии, например, имеет дополнение: «Государство средствами бюджета и иными способами помогает нормальной деятельности общества». Конституция Румынии (ст. 138) закрепляет норму, согласно которой местные налоги и сборы устанавливаются местными советами в границах и при условиях, установленных законом. А ст. 119 Конституции Италии гласит, что области пользуются финансовой автономией. При этом для исполнения некоторых заданий государство в законодательном порядке предоставляет отдельным областям специальные средства.

Наконец, укажем на особую роль судебных гарантий по защите органов местного управления. Право на судебную защиту предусмотрено в текстах многих конституций новейшего периода. Так, согласно с ст. 145 Конституции Болгарии местные общества могут обжаловать в суде акты и действия, которыми нарушаются их права. Такие споры рассматриваются общими или административными судами. А в соответствии со ст. 149 и 150 местным органам власти предоставлено право инициировать в Конституционном суде споры о компетенции между органами местной власти и центральными исполнительными органами.

В заключение подчеркнем, что на эффективность той или иной формы взаимоотношений местных органов с государственными органами, степень их реализации во многом влияет расстановка политических сил на центральном и местном уровнях власти и иные факторы. В целом же можно констатировать, что в демократических государствах создан очень гибкий и надежный механизм, который в основном обеспечивает координацию усилий всех уровней власти с учетом местных особенностей.