Федеральная целевая программа «Электронная Россия» как фактор эффективного развития электронного документооборота

Федеральная целевая программа «Электронная Россия» как фактор эффективного развития электронного документооборота

С.В. Уваров В настоящее время весьма актуальной для исследования и анализа является тема внедрения электронного документооборота в государственных учреждениях. Причиной этому стало принятие Федеральной целевой программы «Электронная Россия», цели и задачи которой определены как повышение качества взаимоотношений государства и общества путем расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти, оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг, внедрения единых стандартов обслуживания населения; повышение эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов власти; эффективности государственного управления; обеспечение оперативности и полноты контроля за деятельностью указанных органов; решения задач государственного управления с использованием элементов электронного правительства и др. [8].

Если частные компании и предприятия, осознав эффективность использования систем электронного документооборота, взялись за внедрение на своей территории подобного рода программ, начиная с конца 90-х гг., то в государственном секторе приступили к рассмотрению возможности использования электронного документооборота в качестве эффективной помощи в управлении документами, начиная с 2002 г.

Анализируя опыт внедрения и использования системы управления электронными документами в частном секторе экономики, многие ученые, политики, практики сегодня спорят об использовании подобного рода программного обеспечения в различных отраслях, но до сих пор еще нет единого подхода, концепции для решения вопроса эффективности и продуктивности реализации электронного документооборота, особенно в системе государственного управления.

В целом весь бюджет «Электронной России» на 2002;2010 гг. составил около 21,2 млрд. р. (в ценах соответствующих лет), из которых около 19,9 млрд р. выделено из федерального бюджета, около 1,3 млрд. р. — из бюджетов субъектов Федерации [5].

В 2009 г. на основании проведенного исследования консалтинговой компанией DSS Consulting [1] основными заказчиками систем электронного документооборота являлись именно представители государственного сектора. Несомненно, это обусловлено также подписанием закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», вступившим в силу с 1 января 2010 г. [11].

Рассматривая опыт частных компаний, можно заметить, что если ранее в коммерческом секторе проблема использования систем электронного документооборота была связана с отсутствием желания у руководителей внедрять нечто новое в области информационных технологий, малой компьютерной грамотностью персонала, слабой укомплектованностью парка машин предприятия, высокой стоимостью разработки информационных систем и длительностью ее окупаемости, то сейчас заказчик, как и ранее, ориентируется на стоимость разработки, период окупаемости, но обязательно рассматривает универсальность программного решения, легкость и гибкость внедрения, оперативность доработки по требованию, наличие возможности обучения персонала работе в системе, стоимость ежегодной сертификации программного обеспечения и т. д. Причем такой проект должен быть реальным, т. е. приносить конкретную пользу, а именно — избавлять от ручного труда, ускорять важнейшие бизнеспроцессы и т. д. [9].

В системе федеральной и региональной власти, несмотря на ряд принятых нормативно-правовых актов и значительное финансирование, многие государственные органы не спешат заказывать и внедрять системы электронного документооборота, так как это связано с рядом проблем:

Нет общих правил и требований к подобного рода системам. Люди, ответственные за внедрение электронного документооборота, опасаются, что разработка такого программного обеспечения будет преждевременной и рискованной, поэтому предпочитают подождать с выбором и заказом информационной среды.

В органах государственной власти может быть реализовано большое количество электронных систем (электронный документооборот, система управления сайтом, электронная приемная и т. д.) на базе различного программного обеспечения (Oracle, Lotus Domino и т. д.), что приносит проблемы в области интеграции этих систем между собой.

При оптимальной реализации программы «Электронная Россия» можно получить эффективную совокупность систем электронного документооборота различных органов государственной власти, причем документ из одного определенного структурного подразделения может быть передан в другое подразделение, например вышестоящее. Для устранения указанной проблемы было решено в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 г. № 1403- р [7] использовать для передачи из одной системы электронного документооборота в другую формат XML, что обязало государственные учреждения реализовывать интерфейс для перекодирования определенного документа к нужному формату при передаче между инстанциями.

В государственных учреждениях отбор компании-разработчика происходит на основании тендера — это обязательное условие, т. е. нет возможности самостоятельно обратиться к определенному уже положительно зарекомендовавшему себя ранее поставщику. При таком подходе процесс выбора разработчика принимает весьма долгосрочный характер и не всегда является эффективным.

Очень часто внедрение рассматривается как необходимость выполнить план, поставленный государством. Так, электронным документооборотом занимаются служащие, которые не имеют необходимого опыта и квалификации, и, как результат, после внедрения во время практического использования системы электронного управления документами вскрывается огромное количество проблем и недоработок.

Говоря о Федеральной целевой программе «Электронная Россия», реализация которой началась с 2002 г., можно заметить, что в течение нескольких лет часть субъектов Российской Федерации совершенно не занимались проектом либо подошли к нему слишком поспешно — без должного анализа ситуации.

В 2009 г. Президент России в одном из своих выступлений указал на то, что «система показателей эффективности региональных органов должна быть дополнена уровнем применения информационных технологий. Тот, кто не будет заниматься этой темой, тот просто показывает, что он не годен к работе в современных условиях» [6]. Далее на одном из совместных заседаний Госсовета РФ и Совета при Президенте по развитию информационного общества Президент РФ напомнил, что все государственные услуги должны быть переведены в электронный вид к 2015 г. Реакцией на эти слова стало появление множества поспешно внедренных систем, которые не работают на текущий день или информация практически не обновляется.

Как показывает практика и результаты московской конференции-выставки Docflow 2009, 2010, более 28% из 576 человек опрошенных не обозначают для себя критериев эффективности при планировании проекта по созданию и внедрению системы электронного документооборота и, соответственно, не имеют возможности измерить ее по завершении процесса. Именно отсутствие четких критериев планирования и расчета эффективности является одной из основных причин провалов внедрения систем управления электронными документами. В практике более чем у 57% слушателей были моменты, когда после завершения проекта приходило осознание того, что необходимо реализовывать внедрение электронного документооборота кардинально иным образом [4].

Говоря об «Электронной России», необходимо упомянуть и еще об одном отличии внедрения электронного документооборота в коммерческом и государственном секторе: цель создания таких систем в частных компаниях — это упорядочить работу внутри организации, а в органах государственной власти — это, во-первых, открытость предоставления информации для населения, во-вторых, автоматизация движения документов внутри государственного органа.

Говоря об информатизации работы государственного аппарата, необходимо говорить о глобальных реформах: вводить единые правила создания и использования нормативно-справочных данных, технических стандартов, установить требования к жизненному циклу государственных информационных систем, связать их с автоматизируемыми функциями органов власти и понесенными на их создание расходами и т. д.

Министр связи И. Щеголев в своем докладе на совместном заседании Госсовета и Совета по развитию информационного общества сообщил, что граждане тратят на получение услуг 25 млн. человеко-суток; малый бизнес из-за бюрократических барьеров теряет ежегодно 750 млрд. р., или 10% произведенных им товаров и услуг; государство из-за отсутствия возможности дистанционных платежей теряет три четверти доходов (около 800 млн. р.) от уплаты штрафов [6]. Таким образом, для преодоления «бюрократических барьеров» необходимо полностью менять работу государственных учреждений в области документооборота.

Нет смысла отрицать, что это объемный проект, именно поэтому он труднореализуем — необходимо разбиение на несколько этапов. Одним из вариантов может быть воплощение в жизнь «Электронной России» в одном или нескольких субъектах РФ. Так, на примере Челябинской области можно проанализировать опыт взаимодействия с посетителями таких центров, где достаточно обратиться с имеющимися документами, а все необходимые справки закажут специалисты, связавшись с соответствующими ведомствами. В других субъектах можно заимствовать опыт Тюменской области, где на портале в тестовом режиме действует сайт государственных и муниципальных услуг — это информационно-консультативная виртуальная приемная, где можно взять и заполнить свыше сотни образцов заявлений [2; 3].

При реализации данной целевой программы необходимо учитывать уже совершенные ошибки и достигнутые ранее результаты, для этого можно обратиться к опыту иностранных коллег. Выступая на международной конференции, проходящей в Екатеринбурге в 2009 г., директор французского Регионального института администрации города Лилля Жильбер Эль Каим поделился опытом внедрения электронного правительства. По его словам, было потрачено огромное количество денежных средств на создание и внедрение электронного документооборота в государственных учреждениях. Проект носил глобальный характер, но не принес ожидаемых результатов, так как масштабные решения воплощать в жизнь очень трудно. Было принято решение о поэтапном внедрении, начиная с налоговой службы. В данный момент 78% граждан используют электронную систему для подачи налоговых деклараций, и это существенно снижает время, потраченное на общение с государственным аппаратом.

Интересен опыт Индии, где правительство автоматизировало не только бумажную работу, но и общение с гражданами. Особое внимание придавалось бесперебойности, скорости предоставления и корректности получаемой информации. В любой момент граждане имели возможность увидеть статус прохождения своих запросов. В числе прочего были автоматизированы следующие функции: сбор налогов на собственность; оплата коммунальных услуг; согласование и одобрение планов строительства; регистрация актов гражданского состояния; лицензирование и регистрация компаний; работа с жалобами; государственные закупки и т. д. Внедрение электронного правительства привело не только к улучшению государственного сервиса и повышению уровня жизни — за один только год собираемость налогов возросла на 125% [10].

Таким образом, основываясь на опыте выбора и реализации электронных систем управления документами можно выделить ряд мер, которые существенно помогут повысить эффективность внедрения целевой программы «Электронная Россия»:

глубинный анализ движения документов внутри и между государственными учреждениями с учетом особенностей структуры государственного управления в России (оптимизация трех уровней управления: федеральный, региональный и муниципальный, каждый из которых должен использовать единую методологию стандартов);

реализация единых правил хранения документов в электронном архиве, поступления документов в архив, последовательности их предоставления по запросу граждан;

привлечение опытных специалистов, оптимизация путей и способов предоставления информации гражданам;

расчет всех показателей эффективности до и после внедрения системы управления электронными документами;

создание единого отдела разработчиков, который будет заниматься разработкой, первоначальным внедрением и доработкой системы электронного документооборота;

массовое обучение служащих, так как персонал не подготовлен к работе по новым правилам, причем особым консерватизмом отличаются именно государственные структуры;

уменьшение объема использования бумажных документов, что увеличивает работу с электронным видом документации;

признание цифровой подписи наряду с обычной, создание электронного нотариата, позволяющего людям преобразовывать документы из бумажного в цифровой вид и обратно без потери юридической значимости.

Итак, опыт показывает, что ускоренное внедрение нецелесообразно, реализация Федеральной целевой программы должна производиться постепенно. Для этого требуется разумное «разрешительное» регулирование в области защиты информации, цифровой подписи, электронного документа и многое другое — и это как раз то, на чем должно сосредоточиться федеральное правительство.

электронный документооборот государственный власть.

• 1. Аналитический обзор российского рынка СЭД по итогам 2-го полугодия 2009 года [Электронный ресурс] // DSS Consulting: услуги ИТ консультирования. URL: http://www.dssconsulting.ru/ services/marketing/analytics/?id=56.
• 2. Васин, В. Внедрение «Электронного правительства» повысит качество оказания государственных услуг и их доступность для населения / В. Васин, В. Ламин, А. Меньшиков, В. Пичурина, Н. Швабауэр // Рос. газ. Экономика УРФО. 2010. № 5113. 18 февр.
• 3. Внедрение СЭД: дорога через минное поле. Итоги DOCFLOW [Электронный ресурс]. URL: http://www.prtime.ru/2010/05/24/vnedrenie_sjed_dorog. html.
• 4. Генина, Н. Путин помиловал «Электронную Россию» [Электронный ресурс] / Н. Генина // CNEWS.RU — издание о высоких технологиях. URL: http://www.cnews.ru/news/top/index.shtml.
• 5. Граник, И. Дмитрий Медведев приказал регионам стать электронными / И. Граник // КоммерсантЪ. 2009. № 241.
• 6. О технических требованиях к организации взаимодействия системы межведомственного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти: Распоряжение Правительства РФ от 02.10.2009 г. № 1403 — р // Собр. законодательства РФ. 2009. № 41. Ст. 4818.
• 7. О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002;2010 годы)»: Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 г. № 65 (ред. от 09.06.2010 г.) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 5. Ст. 531.
• 8. Плешков, П. Что мешает электронному документообороту в России [Электронный ресурс] / П. Плешков // CNEWS.RU — издание о высоких технологиях. URL: http://telecom.cnews.ru/reviews/ index. shtml?2009/04/17/344 693₅.
• 9. Социально-экономическая эффективность использования технологий Oracle в электронных правительствах (международный опыт) // Ин-форм. о-во. 2004. № 2. С. 63−65.
• 10. Федеральный закон от 09.02. 2009 г. № 8-ФЗ // Рос. газ. 2009.