Бюрократия и неэффективность. 
Модель Нисканена

До сих пор мы рассматривали проблемы, возникающие в связи с взаимодействием избирателей и политиков. При этом основное внимание уделялось тому, как проявляются предпочтения различных групп избирателей и как они влияют на политическую линию. Однако последняя формируется под воздействием не только потребителей общественных благ, но и их производителей, иными словами, государственных служащих. Как отмечалось в параграфе 4.7, лишь служащие располагают исчерпывающей информацией о состоянии конкретных участков общественного сектора и их возможностях. Между тем политические решения зависят от представлений о реально возможном не меньше, чем от представлений о желательном.

Гарантирует ли положение бюрократии в системе институтов современного государства максимальный учет государственными служащими интересов избирателей и политиков? Этот вопрос имеет две стороны. Существенны, во-первых, факторы, определяющие благосостояние чиновников, и, во-вторых, ограничения, в рамках которых им приходится действовать.

Благосостояние служащего зависит прежде всего от уровня оплаты его труда. Последняя в свою очередь определяется положением в чиновничьей иерархии. Увязка оплаты с фактическим уровнем эффективности деятельности в государственном аппарате, как правило, крайне затруднена, поскольку сам этот уровень редко находит операциональное выражение. Чиновник обычно получает оклад, связанный с объемом и сложностью возложенных на него функций, масштабом контролируемых ресурсов, численностью подчиненных и т. п. Следовательно, при прочих равных условиях, его интересам отвечает увеличение того участка общественного сектора, на который распространяются его полномочия. Масштабность функций и подконтрольных ресурсов положительно сказывается и на престиже, которым пользуется служащий, на способности продвигать людей и решения, в которых он заинтересован, а при наличии коррупции — и на способности извлекать незаконные преимущества из своего служебного положения.

Даже если сфокусировать внимание на альтруистических устремлениях государственных служащих, есть основания считать, что чиновник, искренне преданный выполнению своей миссии, часто проявляет повышенный по сравнению с другими людьми спрос на соответствующие общественные блага. Например, профессиональным военнослужащим (в том числе бывшим, уже не заинтересованным в служебном продвижении и т. п.) нередко свойственно отдавать оборонным усилиям приоритет перед другими направлениями общественных расходов. Служащий, как и любой другой индивид, стремится к тому, чтобы общественные блага производились в соответствии именно с его предпочтениями, и старается реализовать эти предпочтения в меру имеющихся у него возможностей.

Итак, интересы государственных служащих порождают давление в пользу увеличения масштабов каждого из участков общественного сектора и, как результат, этого сектора в целом. Имеются ли силы, в достаточной степени сдерживающие это давление?

Вообще говоря, каждый экономический субъект заинтересован собрать под своим контролем как можно больше ресурсов. Однако в условиях эффективного действия рыночных механизмов конкуренция служит фактором, который препятствует, например, производителю частного блага получить от его реализации больший объем ресурсов (дохода), чем это соответствовало бы предельной выгоде потребителя данного блага. Именно конкуренция выступает решающей предпосылкой достижения как аллокационной эффективности, так и Х-эффективности производства частных благ^[1].

Между тем специализированные подразделения государственного аппарата, финансируемые из бюджета (их принято в теории называть «бюро»), находятся, как правило, в монопольном положении. Дело не только в том, что преодоление монополии за счет дублирования функций вызвало бы рост административных издержек. За специализацией бюро стоит, по сути, разделение властных полномочий государства. Если два разных органа способны, действуя от имени государства, принимать равно обязательные решения по одному и тому же вопросу, велик риск, что эти решения окажутся взаимоисключающими.

Условно говоря, бюро отвечает за производство отдельного вида общественных благ или программы перераспределения отдельного типа (либо за их определенные компоненты). Сотрудники бюро, будучи специалистами в данной конкретной области, как правило, лучше, чем кто-либо иной, способны судить об условиях направляемой и контролируемой ими деятельности, в том числе о связанных с нею издержках. В то же время ни их собственные мотивы, ни институциональная среда, в которой они находятся, не обеспечивают действенных стимулов минимизации этих издержек.

У. Нисканен^[2] предложил следующую модель, предназначенную продемонстрировать возможность существенного избыточного финансирования бюро при наличии информационной асимметрии между ним и теми, кто распределяет бюджетные средства. Пусть В — денежный эквивалент выгод, которые общество в лице парламента, правительства или других распоряжающихся бюджетом властей, воспринимает в качестве результата деятельности данного бюро. В является положительной функцией от масштабов деятельности бюро, например, от количества Q общественного блага, которое это бюро поставляет. От Q зависят, очевидно, и совокупные издержки деятельности бюро С.

Модель Нисканена построена на предположении, что достаточно полной информацией о функции общих издержек ТС = C (Q) располагают только сотрудники бюро, стремящиеся добиться как можно большего бюджета. Зависимость совокупных выгод ТВ = B (Q), разумеется, улавливается теми, кто осуществляет финансирование. Предполагается также, что указанные функции дважды дифференцируемы, причем в некотором интервале .

Оптимальная с точки зрения финансирующей стороны аллокация ресурсов была бы достигнута при масштабе деятельности бюро , таком, что , т. е. при равенстве предельных выгод предельным издержкам. Однако финансирующая сторона, не зная формы функции ТС, не способна надежно прогнозировать предельные издержки. В то же время она, естественно, не допустит, чтобы совокупные издержки превысили воспринимаемые выгоды. Следовательно, бюро может добиваться увеличения своего бюджета до тех пор, пока C (Q) не сравняется с B (Q).

Пусть бюро добросовестно стремится максимизировать приносимую им выгоду B (Q) при заданных ограничениях, т. е. решает задачу оптимизации.

(4.8).

и максимум достигается при . В силу информационной асимметрии именно таким окажется фактический объем деятельности. Между тем, решая задачу максимизации B (Q) методом Лагранжа, получаем:

(4.9).

В соответствии со сделанным выше предположением о возрастании издержек с ростом объема деятельности, . Поскольку . Отсюда, из (4.9) следует строгое неравенство:

(4.10).

Таким образом, поскольку предельные издержки превышают предельные выгоды, налицо избыточные, с точки зрения финансирующей стороны, объем деятельности и размер бюджета.

Модель Нисканена становится особенно наглядной, если вслед за ее автором допустить, что В и С находятся в квадратичной зависимости от Q. Тогда и отображаются прямыми линиями (рис. 4.10, на котором по оси Y, фиксирующей денежный масштаб, откладываются величины предельных издержек и выгод). Оптимальный с точки зрения бюро масштаб деятельности в этом случае вдвое превышает . В самом деле, пусть . Соответственно , а .

Пусть при имеет место равенство В = С, т. е.:

или

Тогда,.

(4.11).

При выполняется равенство МВ = МС:

, или .

Отсюда,.

(4.12).

Из равенств (4.11) и (4.12) следует, что при квадратичных формах функций издержек и выгод бюро производит объем ровно вдвое больший, чем требуется с точки зрения оптимальной аллокации ресурсов.

На рис. 4.10 треугольники Е и F равны между собой. Площадь первого из них соответствует излишку, обусловленному превышением над при (эта величина целиком представляет собой излишек.

Рис. 4.10. Модель Нисканена: полное поглощение излишка потребителя потребителя, поскольку понятие излишка производителя не релевантно рассматриваемой ситуации бюджетного финансирования). Площадь второго треугольника соответствует потерям от превышения С над В' в интервале Q0Q1. Легко видеть, что в модели Нисканена объем работы бюро и его финансирование увеличиваются до тех пор, пока не будет поглощен весь излишек потребителя.

Впрочем, возможна ситуация, когда предельная выгода от производства общественного блага падает до нуля, прежде чем излишек потребителя окажется полностью исчерпанным.

Такая ситуация изображена на рис. 4.11, где использованы те же обозначения, что на рис. 4.10. На рис. 4.11 площадь треугольника F меньше, чем площадь треугольника Е. В подобных обстоятельствах масштаб деятельности бюро по производству рассматриваемого общественного блага будет соответствовать точке пересечения линии В' с осью Q. В то же время, согласно Нисканену, бюро будет стремиться увеличить совокупный масштаб своей деятельности за счет ее диверсификации, вторгаясь в сопряженные области.

Рис. 4.11. Модель Нисканена: неполное поглощение излишка потребителя Разумеется, модель Нисканена упрощает фактическое положение вещей. В частности, бюро на деле не обладают монополией на всю без исключения информацию, касающуюся формирования издержек. Однако до определенной степени информационная асимметрия имеет место в действительности. То же касается и нацеленности поведения бюро, предполагаемой в модели. Соответственно модель Нисканена фиксирует тенденцию, которая вполне реальна, хотя не обязательно является доминирующей.

• [1] Напомним, что аллокационная эффективность предполагает оптимальное распределение ресурсов между различными направлениями их потенциального использования, а Х-эффективность — минимизацию затрат на производство единицы продукции.
• [2] Нисканен В. А. Особая экономика бюрократии. В кн.: Экономика благосостояния и общественный выбор // Вехи экономической мысли. Т. 4. Экономическая школа, 2004. Нисканен В. А. Бюрократы и политика. В кн.: Экономика благосостояния и общественный выбор // Вехи экономической мысли. Т. 4. Экономическая школа, 2004. Niskanen W. (1971). Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine-Atherton.