Федерализм и жесткие бюджетные ограничения

Рассмотрим подробнее, что представляют собой с точки зрения экономических моделей жесткие (и, соответственно, мягкие) бюджетные ограничения, играющие важную роль в формировании федерализма, сохраняющего рынок. Метафора мягких бюджетных ограничений продуктивна при анализе довольно разнообразных явлений, хотя ей соответствует не единая теория, а скорее семейство моделей^[1]. В современной литературе мягкие бюджетные ограничения трактуют как частный случай недостоверных обязательств (обязательств, не внушающих доверия)^[2].

В самом общем виде проблему мягких бюджетных ограничений можно представить следующим образом. «Спонсор», задающий ограничения «реципиенту», при возникновении осложняющих обстоятельств склонен их пересматривать. Например, при нехватке средств на завершение предпринятого «реципиентом» проекта, «спонсор» выделяет дополнительные средства, поскольку он в определенной степени заинтересован в успехе «реципиента» (например, дольщик жилищного строительства или предприниматель, поддерживающий венчурный проект на не вполне четких условиях). Формально риск неудачи несет «реципиент», фактически нее ответственность делится между ним и «спонсором», что в итоге стимулирует «реципиента», как минимум, к рискованным начинаниям, если не к сознательному втягиванию «спонсора» в невыгодные для него проекты. Оба зависимы друг от друга, но реципиент способен эксплуатировать эту зависимость. Размывание ответственности, искажая распределение выгод и издержек, порождает тенденцию к ухудшению их фактического соотношения, по сравнению с потенциально возможным. Поскольку для бюджетного устройства федеративного государства характерно пересечение сфер ответственности властей разных уровней, проблематика мягких бюджетных ограничений актуальна для государственного сектора, особенно в ситуации переходного периода. Понятие мягких бюджетных ограничений в настоящее время чаще всего используется именно в данном контексте.

Проиллюстрируем проблему мягких бюджетных ограничений применительно к ситуации, при которой производство общественного блага (услуги) для жителей некоторого региона может сопровождаться положительным внешним эффектом для индивидов, проживающих на других территориях^[3]. Для простоты анализа предположим, что жители некоторого сообщества (резиденты) характеризуются одинаковыми предпочтениями и доходами, а производство локального общественного блага финансируется за счет местных налогов.

Пусть х — расходы типичного жителя региона на потребление частных благ; I — его доход; z — затраты на удовлетворение потребностей в некотором локальном общественном благе/услуге. Тогда бюджетное ограничение индивида в ситуации, при которой поставка локального общественного блага финансируется только за счет местных налогов, уплачиваемых в регионе по решению его собственных территориальных органов, может быть графически отображено линией АВ на рис. 11.13. Точка касания бюджетного ограничения с соответствующей кривой безразличия типичного жителя региона определяет равновесную ситуацию. Предельная норма замещения частного и локального общественного блага в этой точке равна 1: MRS= 1.

Рис. 11.13. Определение общественно-оптимального уровня производства локального блага.

Источник: Wildasin D. The Institutions of Federalism: Toward an Analytical Framework // National Tax Journal. 2004. V. LVII. № 2. Part 1. P. 247−271.

Если выгоды от данного общественного блага получают только жители данного региона, то этот результат является общественно оптимальным. Однако в случае, когда производство локального общественного блага сопровождается положительным внешним эффектом для жителей других регионов (нерезидентов), данный результат не будет оптимальным с точки зрения всего общества. В этом случае центральное правительство может принять решение о выделении региону категориального долевого трансферта, финансируемого за счет федеральных налогов. Тогда общее количество денежных ресурсов, доступных для типичного местного жителя, уменьшится на величину уплаченного федерального налога Т и составит (/ - Т), а бюджетное ограничение переместится в положение CD. При этом доля собственных расходов жителей региона на местное общественное благо снизится до уровня (1 — m), где m — доля затрат на производство данного блага, финансируемая федеральным правительством. Отметим при этом, что величина m никак не связана с объемом выгод, которые получают жители данного региона от пользования локальным общественным благом, а полностью определяется размером внешних выгод, получаемых жителями других территорий.

Пусть - предельная норма замещения частного и локального общественного блага для нерезидентов. Общественно-оптимальный объем производства локального блага z* достигается при выполнении следующего условия: , где . В этом случае предоставление региону данного трансферта будет побуждать локальное сообщество также выбирать уровень расходов на финансирование производства локального общественного блага в объеме z*, соответствующем равновесной ситуации в точке Е, и отражающем предпочтения жителей всего общества: как местных граждан, так и индивидов, проживающих за пределами данного региона (см. рис. 11.13).

Допустим, что в отсутствии трансферта нерезиденты весь свой доход тратят на потребление частных благ, а отрезок OF характеризует доход типичного индивида, проживающего за пределами данного региона. Предположим далее, что прямая FG характеризует бюджетное ограничение типичного нерезидента после предоставления трансферта сообществу, производящему локальное общественное благо. Если благо производится в объеме z*, то, как видно из рис. 11.13, жители других территорий, потребляя данное общественное благо в этом объеме (точка FT), вынуждены уменьшить расходы на потребление частных благ из-за необходимости выплачивать дополнительный федеральный налог, введенный для финансирования производства локального общественного блага. При этом общий уровень полезности нерезидентов увеличивается.

В рассмотренной нами ситуации выделяемый трансферт, по сути, эквивалентен корректирующей субсидии Пигу. Можно также сказать, что федеральное правительство, ведет себя как своего рода лидер в модели олигополии Штакельберга, «анонсируя» некоторую политику по выделению трансфертов, на которую реагирует местное правительство, выбирая соответствующий уровень производства общественного блага.

Данная модель, однако, не в состоянии учесть ряд обстоятельств. Так, местное сообщество вместо выбора оптимального объема расходов z* может предпочесть меньшие затраты на локальное благо (уменьшив местные налоги и сократив, к примеру, расходы на благо до 0 — точка С). Не учитывается также тот факт, что выбор, предполагаемый предоставлением категориального долевого трансферта (бюджетное ограничение CD) может не «заслуживать доверия», поскольку центральное правительство может отклониться от объявленной программы.

При этом данный выбор не является рациональным не только с точки зрения местного населения, но может оказаться и менее предпочитаемым с точки зрения нерезидентов. В качестве иллюстрации предположим, что z = 0 характеризует ситуацию, когда местные правоохранительные органы не оснащены патрульными машинами. В этом случае страдает безопасность не только местных жителей, но и туристов, и людей, живущих в области, и приезжающих в город. Или же z = 0 означает недостаточное финансирование работы водоочистительных сооружений, что подвергает опасности не только здоровье местных граждан из-за снижения качества работы системы водоснабжения, но и создает угрозу здоровью жителей ближайших территорий, потребляющих воду из того же источника, а также может нарушить работу общественной инфраструктуры, связывающей данный регион с другими территориями.

Возможность недопроизводства локального общественного блага с положительным внешним эффектом для жителей других территорий может побудить федеральное правительство предпринять специальные меры с тем, чтобы застраховать некоторый минимальный объем потребления такого рода блага для нерезидентов. Например, центральное правительство может полностью профинансировать производство блага (бюджетное ограничение сдвигается в положение FG'). Тогда объем расходов на локальное благо, наиболее предпочитаемый нерезидентами, определяется точкой Н' и соответствует уровню z значение которого определяется видом их кривых безразличия. В то же время данный уровень поставки блага не является общественно-оптимальным.

Тем не менее, местные жители все же могут предпочесть уровень z' общественно-оптимальному (z*), поскольку в этом случае они имеют возможность потреблять данный объем блага без осуществления собственных затрат, что, в свою очередь, позволит им увеличить расходы на потребление частных благ до величины ОС (точка E'). Соответствующая кривая безразличия при этом будет расположена выше кривой U1, что обеспечивает рост уровня полезности жителей данного сообщества. В этом случае можно сказать, что отказ местных властей самостоятельно обеспечить производство локального общественного блага, порождающего положительный внешний эффект, происходит в интересах местного сообщества, поскольку вышестоящее правительство оплатит производство этого блага.

Таким образом, выбор уровня z' выгоден местным жителям, даже если они вынуждены пожертвовать контролем над производством локального общественного блага и несмотря на то, что объем поставки данного блага снижается до величины, отражающий только предпочтения нерезидентов. Такая ситуация приводит к выделению межбюждетных трансфертов и может быть охарактеризована как «вмешательство» (в английском языке используется термин " bailout") федерального центра: центральное правительство берет на себя ответственность за обеспечение и финансирование производства локального общественного блага до уровня, удовлетворяющего спрос в данном благе потребителей, проживающих вне данного региона.

Итак, предпочтения нерезидентов играют важную роль в определении того, требуется ли вмешательство центральных властей в производство локального общественного блага. В то же время желательность подобного вмешательства с точки зрения жителей локального сообщества (будет ли точка E' располагаться выше точки Е) зависит от вида их кривых безразличия. При этом возможны два крайних случая. Производство локального общественного блага не порождает никаких внешних выгод для жителей других территорий. В этом случае кривая безразличия Uc будет иметь вид горизонтальной линии, нет никакой необходимости для выделения региону специального трансферта, и оптимальная доля затрат на производство данного блага, финансируемая федеральным правительством, становится равной нулю (m = 0). Бюджетное ограничение в такой ситуации является жестким, не происходит вмешательства федерального центра и равновесный результат децентрализованного принятия решения является общественно-оптимальным.

Другой крайний случай соответствует ситуации, при которой производство локального блага не влечет никаких выгод местным жителям, но в тоже время приносит пользу нерезидентам. В этом случае горизонтальной становится кривая безразличия жителей данного сообщества (U1), и местные жители никогда не выберут положительный объем производства данного блага. В таком случае общественно-оптимальный уровень поставки блага соответствует величине z', а его производство требует участия центрального правительства. В промежуточных ситуациях, при которых выгоды от локального общественного блага получают как резиденты, так и нерезиденты, общественно-оптимальное равновесие возможно, но не всегда достижимо. Если предпочтения жителей локального сообщества и нерезидентов таковы, что непосредственное вмешательство федерального центра в объем предоставления блага нежелательно и местное бюджетное ограничение жесткое, тогда общественно-оптимальный выпуск может быть достигнут при помощи целевого долевого трансферта. Если же предпочтения обеих групп таковы, что полезность резидентов повышается в результате вмешательства федерального центра, то они предпочтут использовать мягкое бюджетное ограничение, и итоговый результат в данном случае не будет являться общественно-оптимальным в терминах локального сообщества, поскольку политика местных властей зависит от предпочтений жителей других регионов.

• [1] Корнай Я., Маскин Э., Ролан Ж. Осмысливая феномен мягких бюджетных ограничений // Вопросы экономики. 2004. № 11,12.
• [2] Ролан Ж. Экономика переходного периода. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2007; Шаститко А. Достоверные обязательства в контрактных отношениях // Вопросы экономики. 2006. № 4.
• [3] Wildasin D. The Institutions of Federalism: Toward an Analytical Framework // National Tax Journal. 2004. V. LVII. № 2. Part 1. P. 247−271.