Законодательная власть. 
Конституционное право зарубежных стран. 
Особенная часть

Законодательная власть в США представлена Конгрессом. Конституция США указывает, что полномочия Конгресса осуществляются только в установленных Конституцией пределах, т. е. в сфере полномочий федеральных властей (разд. 1 ст. I).

Данное название законодательный орган получил от латинского слова «congress», что означает «встреча», «собрание»^[1].

Не случайно в системе федеральных органов власти именно за Конгрессом по Конституции юридически признается первое место. Конгресс — орган, олицетворяющий США.

Историческая панорама

Конгресс США за свою более чем 200-летнюю историю не оставался неизменным по структуре и функциям. В XIX в. именно Конгресс, как и парламент Великобритании, был важнейшим политическим центром страны. В конце века политолог В. Вильсон, будущий президент, говорил о правительстве, «арестованном» Конгрессом. Первоначально в его внутреннем устройстве было заметно влияние английского опыта. Так, здесь не существовало постоянных комитетов, решающую роль в Палате представителей играл спикер, существование которого специально оговаривалось в Конституции, и т. д. Постепенно сформировались постоянные комитеты, а в 1910 г. спикер лишился права назначать их председателей.

Так началась «эпоха сильных председателей» комитетов, которых принято было называть «баронами». Их возвышению способствовали два обстоятельства: во-первых, рост объема законотворчества объективно переносил его центр в комитеты; во-вторых, посты их председателей замещались по принципу старшинства, их возглавляли лица, непрерывно проработавшие здесь дольше других, — это обеспечивало председателям и независимость политического поведения, и стабильность положения.

Постепенно исполнительная власть расширяет свои полномочия, оттесняя Конгресс на второй план. Особенно заметно данная тенденция обозначилась в эпоху «нового курса». Наиболее властные, «имперские» президенты правили в 50−60-е гг. XX в. Однако неудачная война во Вьетнаме и «Уотергейтское дело», закончившееся отставкой президента Никсона^[2], позволили Конгрессу укрепить свои позиции во взаимоотношениях с исполнительной властью. Этому также способствовал приход на Капитолий поколения либеральных политиков.

В 1970;е гг. в Конгрессе произошли важные реформы:

• — изменилась сто внутренняя структура, расширились собственные исследовательские службы, что позволило повысить эффективность и профессионализм деятельности законодателей;
• — преобразовалась система комитетов, главных структурных подразделений Конгресса. Система старшинства была ограничена, теперь по требованию определенного числа конгрессменов можно было провести голосование по кандидатуре его председателя. Одновременно были расширены полномочия и самостоятельность подкомитетов, ранее находившихся под полным контролем главы комитета;
• — усилился контроль над исполнительной властью. Так, Закон о военных полномочиях 1973 г. ограничил свободу президента в сфере внешней политики. Однако политическое преобладание сохранилось за президентскими структурами, лидерство которых носит объективный характер.

Полномочия Конгресса. Полномочия Конгресса подробно прописаны в Конституции. Причем разд. 8 ст. I говорит о 16 конкретных полномочиях, которые закрепляются за Конгрессом как за единым целостным органом без разграничения по палатам. Палаты реализуют эти полномочия одинаково, но раздельно. Причем данные полномочия были подкреплены и судебным решением.

Судебная практика

Так, в решении Верховного суда (McCullocc v. Maryland) от 1819 г. констатировалось, что все законодательные меры Конгресса являются конституционными, если они направлены на достижение целей, соответствующих не только букве, но и духу Конституции.

Свои полномочия Конгресс осуществляет в следующих сферах.

• 1. Экономическая. К полномочиям Конгресса в данной области относятся следующие: устанавливать и взимать налоги и сборы на всей территории США; определять размер государственных федеральных расходов; от имени США делать займы и выплачивать долги; производить денежную эмиссию; регулировать стоимость валюты США; устанавливать наказания за подделку государственных ценных бумаг и монет; принимать единообразные законы по вопросам банкротства; регулировать торговлю с иностранными государствами и между штатами; создавать почтовые службы; содействовать развитию науки и полезных ремесел; устанавливать единицы мер и весов, регулировать патентное и авторское право.
• 2. Налоговая. Конгресс вправе принимать законы об увеличении или о сокращении запрашиваемых ассигнований. В силу своей юрисдикции осуществлять расходы (the spending power) Конгресс распоряжается доходами, аккумулированными в рамках налоговых полномочий, и соответственно проводит ту или иную политику расходования собранных средств. Все налоги и сборы «должны быть единообразными». Это означает, что федеральный центр обязан одинаково относиться к штатам с точки зрения налогообложения и не вправе в одних штатах облагать налогами физических и юридических лиц, а в других штатах — освобождать от налогов.
• 3. Сфера внешней политики, обороны и безопасности. Конгресс имеет право: объявлять войну; формировать и содержать армию и флот; создавать милицию для обеспечения правопорядка, подавления мятежей. В то же время из 200 случаев ведения Соединенными Штатами военных действий Конгресс объявлял войну лишь пять раз; в остальных случаях Конгресс санкционировал уже идущие военные операции, открывавшиеся по распоряжению президента (Ливан, Куба, Доминиканская Республика, Иран, Гренада, Ливия, Панама, Ирак).

Юридическим основанием для перераспределения ролей Конгресса и президента при принятии решений об использовании вооруженных сил США признано право президента как Главнокомандующего армией и флотом использовать — без санкции Конгресса — вооруженные силы для отражения внезапного нападения на страну. При получении в последующем санкции Конгресса президент вправе вести «ограниченные, частичные и неполноценные (imperfect)» войны.

В 1973 г. данный механизм был скорректирован Конгрессом в Резолюции о военных полномочиях. Президент получал право направлять вооруженные силы для участия в военных действиях по собственному волеизъявлению, только если такие военные действия неизбежны и только после предварительных консультаций с Конгрессом.

• 4. Сфера прав человека и гражданина. Конгресс имеет полномочия регулировать порядок натурализации, определять составы некоторых видов преступлений (совершенных в открытом море, связанных с подделкой ценных бумаг, предусмотренных международным правом), устанавливать наказания за них.
• 5. Судебная власть и правоохранительные органы. Конгрессу принадлежит право учреждать федеральные суды, за исключением Верховного суда, существование которого предусмотрено самой Конституцией; предусматривать порядок призыва милиции (народного ополчения) для обеспечения исполнения законов Союза, подавления восстаний и отражения вторжений на его территорию; предусматривать организацию, вооружение и правила дисциплины милиции и руководство той ее частью, которая может быть использована на службе Соединенных Штатов, сохраняя за соответствующими штатами право назначения офицеров и подготовки милиции на основе правил дисциплины, предписанных Конгрессом.

Как уже упоминалось, Конгресс состоит из двух палат — Палаты представителей и Сената.

Палата представителей. Нижняя палата состоит из 435 членов, которые полностью переизбираются каждые два года. Так как Сенат (верхняя палата) действует непрерывно, то порядковый номер нижней палаты считается номером всего Конгресса. Так, в ноябре 2000 г. был избран его 107-й состав.

Частая переизбираемость должна обеспечить соответствие состава Палаты динамично меняющимся общественным настроениям. Однако столь частые перевыборы кажутся сейчас непрактичными, ведущими к излишним финансовым затратам и отвлекающими законодателей от их главных функций. Неоднократно выдвигались предложения увеличить срок полномочий представителей до четырех лет, но они пока не получили необходимой политической поддержки.

Нижняя палата должна отражать настроения американского общества, поэтому численность делегаций штатов зависит от численности их населения, которое пересчитывается каждые 10 лет (в нулевой год). Один член нижней палаты должен представлять примерно 520 тыс. человек. Самые большие делегации представляют Калифорнию (53 конгрессмена) и Нью-Йорк (34 конгрессмена), минимальные — Аляску, Вермонт, Вайоминг и некоторые другие штаты, имеющие здесь только одно место. Кроме полноценных членов в деятельности Палаты принимают участие делегаты от столичного округа Колумбия и некоторых «ассоциированных» с США территорий (Пуэрто-Рико, Гуам и т. д.), но они не имеют здесь права голоса.

Согласно Конституции членами Палаты представителей могут быть лица, достигшие 25-летнего возраста, являвшиеся не менее семи лет гражданами США и проживающие в штате, от которого они избираются в Конгресс. В последнее время возникло неписаное правило относительно проживания кандидата в пределах своего избирательного округа. Конституция не определяет конкретные условия активного избирательного права, оставляя его параметры на усмотрение штатов. Круг избирателей нижней палаты должен охватывать тех же лиц, которые участвуют в выборах более многочисленной палаты легислатуры данного штата. В первые десятилетия существования американского государства данная оговорка имела смысл, так как избирательные системы штатов существенно отличались, но к середине XIX в. политические права получили практически все белые мужчины, после гражданской войны — бывшие рабы (14-я и 15-я поправки), в 1920 г. — женщины (19-я поправка).

Так как па практике местные власти часто продолжали под разными предлогами ограничивать доступ к выборам малоимущего и «цветного» населения, 24-я поправка (1964 г.) запретила связывать право голоса с уплатой специальных и иных налогов. В 1971 г. 26-я поправка установила единый возрастной ценз — 18 лет.

Срок полномочий Палаты представителей — два года, однако персональный состав меняется после выборов несущественно; как правило, депутаты переизбираются в Палату многократно. Палата не может быть распущена досрочно.

Деятельностью Палаты представителей руководит спикер, который избирается Палатой на срок ее полномочий. Фактически кандидатура спикера определяется партией большинства. Спикер считается третьим лицом в государстве: он вступает в должность Президента США, если сам президент или вице-президент не в состоянии исполнять обязанности главы государства.

В Палате представителей действуют 22 постоянных комитета: по сельскому хозяйству; по ассигнованиям; по делам военнослужащих; по банковскому делу; по финансам и проблемам городов; бюджетный и др. В рамках постоянных комитетов создаются подкомитеты.

Традиционно в Палате представителей работают две партийные фракции: демократическая и республиканская. Многие годы большинство в Палате удерживают республиканцы. Статус фракций урегулирован фрагментарно. Организационно каждая фракция состоит из лидера, партийных функционеров (их называют «кнутами» — whips), партийных комитетов и общего собрания. Собрание — высший орган фракции. Оно формирует стратегию фракции в Палате, избирает лидера и партийный комитет, одобряет кандидатуры в состав постоянных комитетов Палаты.

Сенат. Верхняя палата Конгресса представляет интересы штатов. 100 сенаторов избираются по два от каждого штата на шесть лет. Каждые два года проходят выборы 1/3 сенаторов. Как и Палата представителей, Сенат избирается по мажоритарной системе относительного большинства.

Сенатором США может быть избран гражданин США:

• — состоящий в американском гражданстве не менее девяти лет;
• — достигший 30 лет;
• — постоянно проживающий на территории штата, от которого он баллотируется.

Если основное полномочие Палаты представителей — принятие законов, то главная функция Сената — кадровые назначения и контроль.

Сенат осуществляет законотворческую работу, как и Палата представителей, за исключением принятия финансовых законов. Кроме того, у Сената имеются и собственные — специальные — полномочия: проводить выборы вице-президента в экстраординарном порядке (12-я поправка), разбирать дела в случаях импичмента (разд. 3 ст. I). По совету и с согласия Сената президент: а) назначает послов, консулов, судей Верховного суда, других должностных лиц; б) заключает международные договоры (разд. 2 ст. II).

Конституция США гарантирует членам Конгресса некоторые парламентские привилегии: иммунитет и индемнитет. Иммунитет состоит в том, что они не могут быть подвергнуты аресту во время их присутствия на сессии, по пути следования в Палату и возвращения из нее (кроме случаев измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка).

Индемнитет (независимость, юридическая неответственность) сводится лишь к невозможности подвергнуть парламентария допросу кем бы то пи было, кроме самой Палаты. Материальная сторона индемнитета обеспечивается высоким содержанием, разнообразными социальными льготами (почта, дорожные расходы, связь, страхование).

• [1] Конгресс — съезд, совещание, как правило, международного характера; в некоторых государствах название парламента, политических партий; высший орган некоторых международных организаций.
• [2] «Уотергейтское дело» — расследование событий, связанных с противозаконными действиями Комитета Республиканской партии по переизбранию президента в период избирательной кампании 1972 г. в США (попытка установить подслушивающее устройство в штаб-квартире Демократической партии и отеле «Уотергейт» (Watergate) в Вашингтоне). Были вскрыты многочисленные нарушения законности (подкуп, угрозы, лжесвидетельство и др.) со стороны должностных лиц Белого дома. Президент Р. Никсон под угрозой обвинения в причастности к «Уотергейтскому делу» и привлечения его к ответственности в порядке импичмента в августе 1974 г. ушел в отставку.