Центральное и местное государственное управление по Конституции 1924 г. Рабкрин

Высшими органами государственной власти СССР согласно Конституции 1924 г. были Съезд Советов СССР (ст. 8), ЦИК СССР и Верховный Суд СССР, который учреждался при ЦИК «в целях утверждения революционной законности на территории СССР» (ст. 43). СНК СССР являлся исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР, формировался им и был ему подотчетен. Особое место в системе органов государственной власти продолжал играть Рабкрин, имеющий статус одного из наркоматов.

Съезд Советов был верховным органом власти СССР, который созывался один раз в год. Съезд формировался на основе системы неравного представительства городского и сельского населения, как это было установлено еще в Конституции РСФСР 1918 г. (ст. 9). На систему выборов съездов Советов в дальнейшем повлияло районирование, изменившее административно-территориальное деление всей страны. IV съезд Советов изменил ст. 9 Конституции 1924 г., включив в нее упоминание об округах. С завершением районирования и ликвидацией округов выборы на Всесоюзный съезд Советов стали проводиться краевыми (или областными) съездами Советов, а в республиках, не имеющих краевого деления, — республиканскими съездами Советов^[1]. К компетенции Всесоюзного съезда Советов относились все без исключения вопросы, входящие в предметы ведения Союза. Исключительную компетенцию Съезда составляли утверждение и изменение основных начал Конституции.

Однако постепенно роль съездов как высших органов власти становилась все менее заметной. Даже законодательная деятельность высшего органа власти оказывалась вторичной по отношению к решениям партии. Созыву каждого съезда Советов или сессии ЦИК предшествовали Пленум ЦК, партийная конференция либо съезд партии, где и обсуждались не только принципиальные вопросы экономики, политики, культуры, но даже повестка дня очередного съезда Советов. Постепенно на обсуждение съездов стало выноситься все меньше вопросов, а сроки их созыва нарушались.

В Договоре об образовании СССР ЦИК был однопалатным и именно таким оказался ЦИК первого созыва. В Конституции закреплялась уже двухпалатная структура ЦИК СССР — высшего общесоюзного органа государственной власти СССР в промежутках между общесоюзными съездами Советов (ст. 13). Наряду с Союзным Советом, формируемым на основе представительства всего обладающего избирательным правом населения Советского Союза, в составе ЦИК СССР была образована вторая равноправная палата — Совет Национальностей, которая представляла интересы каждой национальности. В первую палату входили представители союзных республик, избранные пропорционально количеству населения. Совет Национальностей формировался из пяти представителей от каждой союзной и автономной республики и одного от каждой автономной области в составе РСФСР. Таким образом, автономные республики всех союзных республик и автономные области РСФСР (в составе других республик таковых не имелось), не имея специального представительства в высших органах власти союзных республик, получали его во втором по значению высшем органе власти страны.

Палаты могли заседать совместно, но голосование проходило раздельно. Ни один закон не мог быть принят без согласия обеих палат. Согласно ст. 26 Конституции СССР совместные заседания палат должны были проводиться для избрания Президиума ЦИК и образования СНК СССР. При разногласиях между палатами должны были создаваться согласительные комиссии, затем дело решалось на совместном заседании палат. Если и это не давало результата, вопрос передавался на рассмотрение съезда. В случае необходимости был возможен даже созыв экстренного съезда.

ЦИК СССР, согласно Конституции, издавал кодексы, декреты, постановления и распоряжения, а также объединял работу по законодательству и управлению СССР. Конституция не формулирует четкого положения о том, что законодательная власть принадлежит исключительно съезду Советов и ЦИК. СНК СССР, отдельные наркоматы, ЦИК союзных республик не только обладали правом законодательной инициативы, как и обе палаты ЦИК, но и сами имели право в пределах компетенции издавать декреты и постановления, обязательные для исполнения на соответствующей территории. Таким образом, закрепленная Конституцией РСФСР 1918 г. множественность законодательных органов сохранялась и в первые годы существования СССР.

Все большее значение в системе высших органов власти СССР приобретал Президиум союзного ЦИК, которому посвящалась отдельная глава Конституции. В состав Президиума автоматически входили президиумы палат ЦИК в полном составе. В период между сессиями ЦИК Президиум являлся высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР. Ему, наряду с союзным съездом Советов и ЦИК, принадлежало право конституционного контроля, т. е. право приостанавливать и отменять постановления СНК, ЦИК СССР и союзных республик, а также право приостанавливать постановления съездов Советов союзных республик до рассмотрения их ЦИК СССР. Со временем Президиум стал решать вопросы, входящие в компетенцию не только ЦИК, но и съезда Советов.

В задачи Верховного Суда СССР входило руководящее разъяснение судам союзных республик по вопросам общесоюзного законодательства, а также рассмотрение и опротестование перед ЦИК СССР по представлению Прокурора Верховного Суда СССР постановлений, решений и приговоров верховных судов союзных республик по соображениям противоречия таковых общесоюзному законодательству или поскольку ими затрагивались интересы других республик (ст. 43). В первое время после принятия Конституции 1924 г. Верховный Суд СССР довольно активно пользовался предоставленным ему правом конституционного надзора: он давал заключения о конституционности (законности) тех или иных постановлений высших органов государственной власти СССР, ЦИК и СНК союзных республик. Но эта функция Верховного Суда постепенно сходит на нет.

РКИ был упомянут в Конституции СССР как один из объединенных наркоматов. К этому времени содержание его деятельности существенно изменилось. Новая экономическая политика увеличила число объектов контроля, налицо были кадровые затруднения, к массовым обследованиям привлекалось все меньше трудящихся. В 1923 г. решено было существенно сузить функции РКИ, сосредоточить его внимание не на вскрытии нарушений, а на анализе и обобщении недостатков государственного управления и выработке методов борьбы с ними. Под предлогом необходимости укрепления РКИ квалифицированными кадрами центральные органы этого наркомата были объединены с Центральной контрольной комиссией партии. Это был один из наиболее откровенных примеров соединения партийного и государственного аппарата, который смутил даже некоторых руководителей партии^[2].

Некоторым самым общим принципам устройства государственной власти в союзных республиках посвящена десятая глава Конституции. В ней, в частности, определялось, что верховным органом власти республик является съезд Советов, а в промежутках между съездами — ЦИК (ст. 64). Соотношение компетенции этих двух органов определялось уже республиканскими конституциями. Так, в Конституции РСФСР 1925 г. сохранялось положение о широкой совместной компетенции съезда и ВЦИК. К исключительной компетенции съезда было отнесено установление, дополнение и изменение основных начал Конституции, окончательное утверждение частичных изменений Конституции, принятых сессиями ВЦИК в период между съездами, а также окончательное утверждение конституций автономных республик (ст. 16).

Система местных Советов союзной Конституцией нс определялась. Это было отнесено к компетенции союзных республик. В РСФСР Положения о местных Советах были приняты сразу после войны. Однако уже III съезд Советов СССР в мае 1925 г. отметил «умаление роли Советов, как органов подлинной народной власти», непрерывное увеличение числа членов исполкомов и ЦИК, подмену Советов их персональными председателями, низведение до роли учреждений, регистрирующих готовые решения^[3]. В стране началась кампания по «оживлению» Советов, что подразумевало расширение демократических начал, широкое и заинтересованное участие народа в выборах и работе органов власти. Однако расширение демократии не предполагало устранения из избирательного законодательства понятия «лишенцев». Напротив, по мере свертывания нэпа в нее вносились новые категории граждан. Сохранялись неравные, непрямые выборы, открытое, а не тайное голосование, отраслевой принцип выдвижения и обсуждения кандидатов, решающая роль партийной, советской и профсоюзной бюрократии в подготовке выборов.

Выборные органы Советов оставались излишне громоздкими и неработоспособными, что определяло ведущую роль исполнительных органов, в том числе наемного аппарата Советов. Уже III съезд Советов СССР в мае 1925 г. отметил умаление роли Советов как органов подлинной народной власти, подмену Советов их персональными председателями, низведение Советов до роли учреждений, регистрирующих готовые решения, непрерывное увеличение числа членов исполкомов и даже нарушение общереспубликанского законодательства из соображений местной целесообразности.

Особое значение придавалось увеличению численности коммунистов в составе органов государственной власти. Так, к 1924 г. среди членов высших государственных учреждений, их коллегий, заведующих отделами и их помощников насчитывалось 86% членов коммунистической партии, а в руководящих органах трестов, синдикатов и крупнейших предприятий — 52%. А вот в торговых и кредитных учреждениях картина была иной, доля коммунистов в их руководящих органах не превышала 19%, а в аппарате Госбанка — 7%^[4]. Это обстоятельство рассматривалось как весьма тревожное, поскольку именно торговые и кредитные учреждения приобрели в тот момент исключительное значение в экономике. Не менее тревожно обстояло дело в сельских Советах (чуть более 7%). Поэтому перед коммунистами в сельской местности ставилась задача вовлечения крестьян в Советы, формирования крестьянского актива, который мог бы соединить партию с трудящимися крестьянами. Для практического осуществления этой задачи давалась весьма показательная рекомендация: коммунист должен был научиться подходить к беспартийному как равный к равному. На волостном уровне доля коммунистов составляла уже 39%, а в губисполкомах — 89%. Интересно, что в национальных республиках эта цифра была еще выше — 93%, что, конечно, свидетельствовало об особом внимании к формированию там советских органов, поскольку средний процент коммунистов среди населения в национальных республиках был существенно ниже, чем в целом по стране.

• [1] Чистяков О. И. Конституция СССР 1924 года: учеб. пособие. М., 2004. С. 152.
• [2] История отечественного государства и права: учебник / под ред. О. И. Чистякова. М., 1997. Ч. 2. С. 196.
• [3] Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. — декабрь 1991 г. М., 1995. С. 18.
• [4] Организационный отчет Центрального комитета XIII съезду РКП (б) 24 мая 1924 г. // Сталин И. В. Соч. М., 1947. Т. 6. С. 198−200.