Систематизация законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях

Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, то применяются правила международного договора.

Правило квалификации № 4. Законы субъектов РФ об административных правонарушениях не могут противоречить КоАП РФ. В случае противоречия действует КоАП РФ (ст. 1.1 КоАП РФ).

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ; порядка Г1ДАП, в том числе установление мер обеспечения ПДАП; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний (ст. 1.3 КоАП РФ)^[1].

Приведенные положения закрепляют требование кодификации и унификации федерального административно-деликтного законодательства и возможность нормотворчества субъектов РФ, в рамках предметов ведения которых допускается принятие как одного, так и нескольких законов субъекта РФ об административных правонарушениях. В отдельных субъектах РФ действуют кодексы, хотя законодательные акты об административных правонарушениях, принимаемые в субъектах РФ, должны именоваться законами субъектов РФ об административных правонарушениях.

В ст. 1.1 Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях от 23.06.2011 № 413-з определено, что «законодательство Республики Башкортостан об административных правонарушениях основывается на Конституции Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральных законах, Конституции Республики Башкортостан и состоит из настоящего Кодекса». В ст. 1.1 Кодекса Республики Дагестан об административных правонарушениях от 13.01.2015 № 10 указано: «Нормы, устанавливающие административную ответственность по вопросам, не отнесенным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации, подлежат включению в настоящий Кодекс и не могут содержаться в иных законах Республики Дагестан». Лаконичная формула содержится в Законе Санкт-Петербурга от 31.05.2010 № 273−70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге»: «Законодательство Санкт-Петербурга об административных правонарушениях состоит из настоящего Закона Санкт-Петербурга». Аналогичная формулировка имеется в Законе Республики Бурятия от 05.05.2011 № 2003;IV «Об административных правонарушениях», но она дополнена важным положением: «Нормы, устанавливающие административную ответственность по вопросам, не отнесенным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации, не могут содержаться в иных законах Республики Бурятия и подлежат включению в настоящий Закон». Прямой запрет на установление административной ответственности иными региональными или муниципальными актами в г. Севастополе введен Законом города Севастополя от 17.04.2015 № 130−3C «Об административных правонарушениях».

Сходным образом представлено соотношение федерального и регионального законодательства в ст. 1 Закона Республики Калмыкия от 19.11.2012 № 384-IV-3 «Об административных правонарушениях в Республике Калмыкия»: «Настоящий закон устанавливает административную ответственность по вопросам, не отнесенным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к предметам ведения Российской Федерации, в том числе за нарушения правил и норм, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Республики Калмыкия и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления Республики Калмыкия». Объединенная формула представлена в ч. 2 ст. 1 Закона Пермского края от 06.04.2015 № 460-ПК «Об административных правонарушениях в Пермском крае»: «Нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами Пермского края, а также за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, не могут содержаться в иных законах Пермского края и подлежат включению в настоящий Закон».

Представляется оправданной формулировка, предложенная законодателями Республики Мордовия: «Настоящий Закон… устанавливает административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Республики Мордовия, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом»^[2].

Обратный процесс декодификации прослеживается в ст. 2 Закона Республики Ингушетия от 07.12.2010 № 60-РЗ «Об административной ответственности за совершение отдельных правонарушений на территории Республики Ингушетия»: «Законодательство Республики Ингушетия об административной ответственности основывается на Конституции Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Конституции Республики Ингушетия и состоит из настоящего Закона и других законов Республики Ингушетия».

Законодательная состоятельность актов, устанавливающих административную ответственность, подчеркивается в Законе Свердловской области от 14.06.2005 № 52−03 «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области»: «1. Законодательство Свердловской области об административных правонарушениях состоит из настоящего Закона Свердловской области. 2. Изменение законодательства Свердловской области об административных правонарушениях осуществляется путем внесения изменений в настоящий Закон Свердловской области».

Согласно ст. 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов РФ относится: 1) установление законами субъектов РФ об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; 2) организация ПДАП, предусмотренных законами субъектов РФ; 3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, в соответствии с ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ; 4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; 5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ; 6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ; 6.1) определение перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в случаях, установленных ст. 28.3 КоАП РФ; 7) регулирование законами субъектов РФ иных вопросов в соответствии с КоАП РФ.

В п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5) разъясняется, что применению подлежат только те законы субъектов РФ, которые приняты с учетом положений ст. 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации.

В частности, законом субъекта РФ не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами РФ. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абз. 1 ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ.

Следует привести характерные ошибки, допущенные региональными законодателями при установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений.

Из судебной практики

• 1. Определением Верховного Суда РФ от 22.08.2007 № 47-Г07−17 признаны недействующими положения Закона Оренбургской области от 01.10.2003 № 489/55-Ш-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области» об ответственности за воспрепятствование осуществлению родительских прав и за непринятие мер, но защите прав ребенка — отношения регулируются СК РФ; за самовольное перекрытие проезжей части тротуаров посредством установки железобетонных блоков — дублируется ст. 19.1 КоАП РФ; за загрязнение территории в результате эксплуатации транспортных средств — вопрос урегулирован п. 1.5 Правил дорожного движения^[3]; за сброс и сжигание мусора в неустановленных местах — дублируется ст. 8.3 КоАП РФ.
• 2. Требованиям федерального законодательства не соответствует ст. 66 Закона Республики Хакасия от 17.12.2008 № 91-ЗРХ «Об административных правонарушениях», согласно которой административную ответственность влечет стоянка или парковка транспортных средств на детских площадках, газонах, участках с зелеными насаждениями; хранение разукомплектованных (неисправных) транспортных средств в неустановленных для этих целей местах. В Республике Хакасия не имеется правового акта, регламентирующего стоянку и (или) парковку транспортных средств на территориях общего пользования, не принято актов, содержащих запрет на стоянку или парковку транспортных средств, а также хранение разукомплектованных (неисправных) транспортных средств на указанных территориях.

Юридическая конструкция ст. 66 указанного закона позволяет ставить вопрос о привлечении к административной ответственности любого из участников правоотношений, как со стороны владельцев вещных прав, так и со стороны должностных лиц. Предоставляется простор для административного усмотрения. Неопределенность законодательного регулирования ведет к нарушению закрепленного в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом и снижает уровень гарантий, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях^[4].

• 3. Определением Верховного Суда РФ от 03.04.2013 № 78-АПГ13−5 удовлетворено требование о признании недействующими частично ч. 1 и 2 ст. 42 Закона Санкт-Петербурга от 12.05.2010 № 273−70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», так как у субъекта РФ отсутствовало право на установление административной ответственности за осуществление перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования вне установленных маршрутов регулярных перевозок.
• 4. Определением Верховного Суда РФ от 22.04.2015 № 10-АПГ15−1^[5] оставлены без изменения решения Кировского областного суда, которыми были признаны недействующими нормы Закона Кировской области от 04.12.2007 № 200−30 «Об административной ответственности в Кировской области», устанавливающие административную ответственность: ст. 7.1.1 — за осуществление транспортного обслуживания без согласованного паспорта регулярного пригородного, межмуниципального, муниципального маршрута и расписания движения по таким маршрутам; ст. 7.1.2 — за несоблюдение расписания движения автомобильного транспорта, но маршруту; ст. 7.1.3 — за необъявление остановочных пунктов при осуществлении движения автомобильного транспорта по маршруту; ст. 7.1.4 — за самовольное изменение маршрута движения транспортного средства.

Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории РФ определяет Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», а Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» регулирует отношения, возникающие при оказании услуг названными видами транспорта. Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112 утверждены Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом. Федеральным законодателем предусмотрена обязанность перевозчика осуществлять регулярные перевозки по маршруту и расписанию, которые утверждаются уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления. Федеральный законодатель фактически устанавливает необходимость прохождения перевозчиком определенной процедуры допуска к осуществлению регулярных перевозок — утверждению маршрута и расписания, по которым он будет выполнять регулярные перевозки. За осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), административная ответственность установлена ст. 14.1 КоАП РФ.

5. В Определении Верховного Суда РФ от 19.11.2014 № 55-АПГ14−11 разрешен вопрос о признании недействующими ст. 16.2 («Нарушение установленных органами государственной власти Республики Хакасия правил обеспечения безопасности граждан в туризме»), ч. 1 ст. 50 («Нарушение правил содержания сельскохозяйственных животных и птиц, пушных зверей»), ч. 2 ст. 53 («Нарушение правил регулирования численности, отлова и содержания безнадзорных домашних животных»), ст. 61 («Захламление земельных участков»), ст. 81 («Изготовление, хранение, сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки, аппаратов для выработки крепких спиртных напитков»), ст. 103 («Неустранение дефектов фасадов зданий») Закона Республики Хакасия от 17.12.2008 № 91-ЗРХ «Об административных правонарушениях».

Критерии безопасности туристского продукта как потребительской услуги регламентированы Федеральным законом от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». В настоящее время, к примеру, не исключается административная ответственность за нарушение законодательства о туристской деятельности по ст. 14.7 и 14.8 КоАП РФ.

Иной объект правонарушения составляют общественные отношения в связи с несоблюдением правил содержания сельскохозяйственных животных и птиц, пушных зверей, а также непринятием мер по отлову безнадзорных животных. Эти меры урегулированы Законом РФ от 14.05.1993 № 4979−1 «О ветеринарии», Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Санитарноэпидемиологическими правилами и нормативами «Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации. СанПиН 3.2.1333−03», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30.05.2003 № 105; Санитарно-эпидемиологическими правилами СП 3.1.7.2627−10 «Профилактикабешенства среди людей», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.05.2010 № 54; СП 3.1.7.2835−11 «Профилактика лептоспирозной инфекции у людей», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 20.01.2011 № 6; Правилами содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, утвержденными Мипжилкомхозом РСФСР 12.06.1981, Минсельхозом РСФСР 24.06.1981, Минздравом РСФСР 24.06.1981, Минюстом РСФСР 03.07.1981, Рос потребсоюзом 29.06.1981. В КоАП РФ имеются специальные нормы (ст. 6.3, 7.17, 10.6), по которым возможна квалификация административного правонарушения, связанного с нарушением правил содержания животных.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований (сг. 12, 13, 14 Земельного кодекса РФ). Объективная сторона правонарушения выражается в несоблюдении и невыполнении требований федерального законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также в нарушении экологических требований, в том числе требований по охране земель, нарушение которых влечет ответственность по ст. 6.3, 8.1—8.4,8.6—8.9 КоАП РФ.

Правовое регулирование отношений в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также ее потребления регламентировано Федеральным законом от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции». В связи с этим является разумным вывод о том, что административная ответственность за изготовление, хранение, сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки, аппаратов для выработки крепких спиртных напитков введена Верховным Советом Республики Хакасия с превышением компетенции в области законодательства об административных правонарушениях. Административная ответственность регламентирована нормами ст. 14.16—14.18 КоАП РФ. Эти нормы распространяют свое действие на всей территории РФ и не требуют какого-либо подтверждения актом субъекта РФ.

Неустранение дефектов фасадов зданий демонстрирует несоблюдение требований, предъявляемых Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными постановлением Госстроя России от 27.09.2003 № 170, и предполагает административную ответственность, но ст. 6.4, 7.22, 9.4 КоАП РФ.

Исходя из положений ст. 2.1 КоАП РФ, материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях, а не содержать общую отсылку к иным нормативным правовым актам. Анализ правил, за нарушение которых в оспариваемых нормах установлена административная ответственность, дает убедительную основу для вывода о том, что эти правила по своей сути являются воспроизведением и компиляцией отдельных положений федерального законодательства, а потому такие акты нс могут рассматриваться в качестве правовой основы для установления административной ответственности.

Из судебной практики

• 1. Законом Пермского края от 11.11.2007 № 139-ПК «Об административных правонарушениях» установлена административная ответственность за изготовление или хранение с целью сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки и за те же действия, совершенные повторно (ч. 1 и 2 ст. 2.35.1); за вовлечение несовершеннолетнего в сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки и за те же действия, совершенные повторно (ч. 1 и 2 ст. 2.35.2). Верховный Суд РФ, оставляя без изменения решение Пермского краевого суда о признании недействующими этих норм, указал, что субъекты РФ нс могут осуществлять опережающее правовое регулирование и посредством введения административной ответственности регулировать права и свободы гражданина в конкретных сферах общественных отношений. Правовое регулирование рассматриваемых общественных отношений является прерогативой федерального законодателя, обладающего правом определять, какие конкретно действия в этой сфере образуют состав административного правонарушения, ответственность за которое может быть предусмотрена только КоАП РФ^[6].
• 2. Согласно ст. 29 Закона Санкт-Петербурга от 31.05.2010 № 273−70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» размещение, хранение материалов, сырья, продукции, товаров, тары, механизмов, оборудования вне установленных мест, за исключением административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена КоАП РФ, влечет предупреждение или наложение административного штрафа. Статьей 44 данного закона установлена административная ответственность в виде предупреждения или штрафа за реализацию товаров в местах, не предназначенных для осуществления торговли. Буквальное толкование этих норм позволяет считать, что субъект РФ вправе установить административную ответственность, в том числе и за нарушение нормативных правовых актов РФ, поскольку достаточно того, чтобы такая ответственность не была установлена КоАП РФ. Между тем подобное правовое регулирование прямо противоречит положениям ст. 1.3 КоАП РФ.

В силу п. 2 ст. 21 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам. Санитарные правила «СанПиН 42−128−4690−88. Санитарные правила содержания территорий населенных мест», утвержденные Главным государственным санитарным врачом СССР, заместителем Министра здравоохранения СССР от 05.08.1988 № 4690−88, запрещают складировать тару и запасы товаров у киосков, палаток, павильонов мелкорозничной торговли и магазинов, а также использовать для складирования прилегающие к ним территории. Кроме того, эти вопросы урегулированы Сводом правил, но проектированию и строительству, утвержденным постановлением Госстроя России от 08.01.2003 № 2 «Охрана труда при складировании материалов», «Положением. Охрана труда при складировании материалов», утвержденным Департаментом экономики машиностроения Минэкономики РФ 25.02.1998, иными нормативными правовыми актами РФ, нарушение которых может охватываться, в частности, таким составом административного правонарушения, как использование земельного участка без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности (ст. 7.1 КоАП РФ)^[7].

3. Пунктом 1 ст. 4.1 Закона Псковской области от 04.05.2003 № 268-оз «Об административных правонарушениях на территории Псковской области» установлено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данным законом, вправе составлять должностные лица ОВД (полиции): об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 2.1—2.16, 2.19—2.27, ч. 1 ст. 2.28, ч. 2 ст. 2.28 (в отношении лиц, не выполняющих или нарушающих требования Закона Псковской области.

«Об организации деятельности по приему, отгрузке и перевозке древесины на территории Псковской области и внесении изменений в Закон Псковской области „Об административных правонарушениях на территории Псковской области“»), ч. 3 ст. 2.28, ст. 2.30,2.36 рассматриваемого закона. Верховный Суд РФ в определении от 13.11.2013 № 91-АПГ13−2 указал, что поскольку полиция является частью единой централизованной системы МВД России и не входит в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, законодатель субъекта РФ не может наделять должностных лиц полиции полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта РФ^[8].

4. Частью 1 ст. 4 Закона Республики Коми от 30.12.2003 № 95-РЗ «Об административной ответственности в Республике Коми» предусмотрена административная ответственность за нарушение порядка организации и (или) проведения массовых публичных мероприятий на улицах, площадях, стадионах, открытых концертных площадках, в парках и скверах, в иных общественных местах (за исключением собраний, митингов, шествий, демон стра ци й, п и кети рова н и я).

Часть 5 ст. 8(1) данного закона предусматривает административную ответственность за нарушение установленных дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима на территории Республики Коми, если это правонарушение не подпадает под административные правонарушения, предусмотренные КоАП РФ.

Статьей 15(1) рассматриваемого закона органы исполнительной власти Республики Коми, осуществляющие региональный государственный экологический надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, региональный государственный надзор в области использования и охраны водных объектов, наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе ч. 5 ст. 8(1) этого закона.

В соответствии с п. 10 и 14 ч. 1 ст. 16 указанного закона полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях обладают должностные лица ОВД, должностные лица органов исполнительной власти Республики Коми, уполномоченные на осуществление регионального государственного экологического надзора.

Статьей 20.2 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Административная ответственность за организацию не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка, установлена ст. 20.2.2 КоАП РФ.

Частью 1 ст. 20.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.32,11.16 и ч. З—8ст. 20.4 КоАП РФ. Диспозиции ч. 1 и2ст. 20.4 КоАП РФ не содержат изъятий в отношении дополнительных требований, установленных законодательством субъекта РФ и муниципальными правовыми актами^[9].

5. В соответствии со ст. 3.3 Закона Республики Саха (Якутия) от 14.10.2009 726−3 № 337−1V «Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях» публичная демонстрация аудиовизуального произведения вопреки указанной в прокатном удостоверении возрастной категории зрительской аудитории, а также без указания на афише или в программе передач возрастной категории зрительской аудитории, а равно допуск к просмотру аудиовизуального произведения лиц, для которых установлены возрастные ограничения на просмотр, влечет наложение административного штрафа.

Введение

ограничений публичной демонстрации аудиовизуальных произведений, установление возрастных ограничений для их просмотра к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ не отнесено. Правовые нормы, ограничивающие распространение информации, способной нанести вред здоровью и психическому развитию граждан Российской Федерации, содержатся в Основах законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных Верховным Советом РФ 09.10.1992 № 3612−1, Законе РФ от 27.12.1991 № 2124−1 «О средствах массовой информации». Отсутствие административной ответственности за нарушение названных актов РФ не означает возможность установления такой ответственности органами государственной власти субъектов РФ, поскольку вопрос о необходимости се введения является исключительным полномочием федерального законодателя.

Согласно ч. 2 ст. 6.9 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях установка контейнеров, гаражей, строительной и дорожной техники, складских помещений, бытовок и иных подобных быстровозводимых объектов без соответствующего разрешения влечет наложение административного штрафа. Статьей 7.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за названные действия.

Требование о признании недействующей ст. 6.21 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях, которой установлена административная ответственность за отсутствие указателей с названиями улиц и номерами домов, их повреждение или уничтожение подлежит удовлетворению. Обязательность данных указателей предусмотрена п. 3.5.1 постановления Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170 «Об утверждении правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда». Невыполнение обязанности по установке указателей улиц и нумерации домов является основанием для привлечения к административной ответственности по ст. 7.22 КоАП РФ.

Признана недействующей и ст. 6.23 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях, которой предусмотрена административная ответственность за нарушение утвержденной органами местного самоуправления документации по планировке территории в части установленных мест размещения рекламных конструкций. В соответствии с разъяснением, данным в Постановлении Конституционного Суда РФ от 04.03.1997 № 4-П, отношения по производству, размещению и распространению рекламы по своей природе являются гражданско-правовыми, поскольку они возникают при осуществлении предпринимательской деятельности (ст. 2 ГК РФ). Гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации на основании п. «о» ст. 71 Конституции РФ.

Признана недействующей также ст. 9.9 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях, устанавливающая административную ответственность за проезд, стоянку транспортных средств на детских площадках, газонах и участках с зелеными насаждениями. Порядок размещения транспортных средств (остановки и стоянки) регламентирован разд. 12 и 17 Правил дорожного движения, ответственность за нарушение Правил установлена ст. 12.19 КоАП РФ.

Статьей 12.5 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за самовольное размещение памятников. Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в ст. 3 и 4 определяет объекты культурного наследия федерального, регионального и местного значения. Оспариваемая норма нс позволяет определить, за какие нарушения установлена ответственность.

Кодексом Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях установлена административная ответственность: за нарушение прав и законных интересов ребенка (ст. 2.3); устройство фейерверков негосударственными организациями в запрещенных для этого местах, или в неустановленное время, или без получения письменного разрешения уполномоченного органа местного самоуправления, а равно использование неисправного или неаттестованного оборудования для устройства фейерверков либо несертифицированных фейерверочных изделий (сг. 3.7); нарушение порядка содержания и эксплуатации инженерных коммуникаций и сооружений (ст. 6.11); нарушение порядка совершения сделок с имуществом, в том числе крупных сделок и сделок с заинтересованностью в государственном унитарном предприятии, государственном учреждении Республики Саха (Якутия), муниципальном унитарном предприятии, муниципальном учреждении (ч. 1 ст. 7.2); нарушение порядка предоставления информации, установленной законодательством РФ и законодательством Республики Саха (Якутия), в государственном унитарном предприятии, государственном учреждении Республики Саха (Якутия), муниципальном унитарном предприятии, муниципальном учреждении (ч. 2 ст. 7.2); нарушение порядка участия государственного унитарного предприятия, государственного учреждения Республики Саха (Якутия), муниципального унитарного предприятия, муниципального учреждения в деятельности иных юридических лиц (ч. 3 ст. 7.2); действия (бездействие), предусмотренные ч. 1—3 этой статьи, повлекшие уничтожение, повреждение либо утрату имущества, находящегося в государственной собственности Республики Саха (Якутия) или муниципальной собственности (ч. 4 ст. 7.2); распоряжение имуществом, находящимся в государственной собственности Республики Саха (Якутия), без разрешения Правительства Республики Саха (Якутия) или специально уполномоченного органа исполнительной власти Республики Саха (Якутия) (ч. 1 ст. 7.3); распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, без разрешения специально уполномоченного органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 7.3); использование имущества, находящегося в государственной собственности Республики Саха (Якутия) или муниципальной собственности, нс по назначению, без надлежаще оформленных документов, с нарушением установленных норм и правил эксплуатации и содержания (ч. 3 ст. 7.3).

Признавая недействующими ст. 2.3,3.7,6.11,7.2,7.3 оспариваемого документа, судом сделан правильный вывод, что данные нормы приняты с превышением компетенции органов государственной власти субъекта РФ. КоАП РФ уже установлена административная ответственность в ст. 5.35, 5.36, 5.37). Основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации регламентированы федеральными законами от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», постановлением Правительства РФ от 24.12.2009 № 1082 «Об утверждении технического регламента о безопасности пиротехнических составов и содержащих их изделий». Порядок обслуживания и ремонта жилищного фонда определен Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170, а также Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.08.2006 № 491, которыми предусмотрено, что вопросы, связанные с организацией обслуживания жилищного фонда, регулируются нормами федерального законодательства. За нарушения в указанной сфере лица несут административную ответственность, но КоАП РФ. Совершение сделок с имуществом осуществляется в соответствии с требованиями ГК РФ^[10].

6. Анализ юридического состава, предусмотренного ст. 13 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, свидетельствует, что предмет этого правонарушения — знак безопасности, применяемый для однозначного понимания требований, касающихся безопасности, сохранения жизни и здоровья людей. Очевидно, что установление знаков безопасности представляет собой одну из мер, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения. Все это указывает на сложный, комплексный объект правонарушения, а именно данное правонарушение посягает на безопасность, порядок управления, здоровье. В такой ситуации суд правильно исходил из того, что квалификация правонарушения возможна по ч. 1 ст. 20.6 КоАП РФ.

Следует утверждать о превышении субъектом РФ нормотворческой компетенции при установлении им административной ответственности за непредоставление гарантий и компенсаций работникам в случае сдачи ими крови и ее компонентов (ст. 20 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях). Гарантии и компенсации работникам в случае сдачи ими крови и ее компонентов являются частью трудовых отношений. Несоблюдение данных предписаний влечет ответственность по ст. 5.27 КоАП РФ.

Квалификация правонарушений за невыполнение требований по обеспечению доступа инвалидов и иных маломобильных групп населения к объектам социальной инфраструктуры, транспортной и инженерной инфраструктур возможна по ст. 9.4,9.5 КоАП РФ.

Поскольку вопросы опеки и попечительства регулируются ГК РФ (ст. 31—40), а также СК РФ (гл. 20), а также учитывая, что административная ответственность за нарушение опекуном (попечителем) прав и законных интересов подопечного, за несоблюдение требований к обеспечению мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей установлена ст. 5.35 КоАП РФ, имеющей универсальное значение на всей территории РФ, обоснованно признать недействующими ст. 24−1, 28−1 регионального закона.

Исходя из особенностей объекта и объективной стороны правонарушений, предусмотренных ст. 38, 38−1, 38−2 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, административная ответственность за нарушение правил охраны зеленых насаждений, вырубку (снос) и (или) пересадку зеленых насаждений без выданных в установленном порядке порубочного билета и (или) разрешения на пересадку зеленых насаждений установлена нормами гл. 8 КоАП РФ.

Относительно ст. 73, 74, 79, 81 Кодекса Калинин граде кой области об административных правонарушениях, которыми установлена ответственность за нарушение правил санитарного содержания и благоустройства территорий, нарушение правил содержания придомовых территорий в городах, поселках, сельских населенных пунктах Калининградской области, нарушение порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, следует заметить, что за нарушение данных правил административная ответственность установлена ст. 6.3 КоАП РФ. Ответственность за нарушение правил содержания придомовых территорий в городах, поселках, сельских населенных пунктах Калининградской области, предусмотренная ст. 74 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, установлена ст. 6.4 или 7.22 КоАП РФ.

Ответственность за ненадлежащее обращение с отходами (ст. 79, 80, 81 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях) также предусмотрена ст. 8.2 КоАП РФ.

Административная ответственность, предусмотренная ст. 84 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, установлена по вопросу, урегулированному федеральным законодательством. Правовые основы проведения землеустройства определены Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве»^[11].

• 7. Законом Ленинградской области от 02.07.2003 № 47−03 «Об административных правонарушениях» — как ст. 2.1, так и ст. 7.1 — предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных правил охраны жизни людей на водных объектах. При этом за совершение одного и того же административного правонарушения установлены разные размеры денежного штрафа. Данные нормы не позволяют определить, какие именно действия или бездействие отнесены к нарушениям, влекущим административную ответственность по ст. 2.1 и 7.1 закона области, что также свидетельствует об их противоречии федеральному законодательству^[12].
• 8. Статья 44.2 Закона Республики Башкортостан от 04.06.2004 № 84-з «Об административных правонарушениях» имела следующее содержание: «Непринятие органами местного самоуправления, уполномоченными организациями мер, но отлову безнадзорных собак на подведомственной территории — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей». Сфера деятельности, но отлову безнадзорных собак не отнесена федеральным законодателем к вопросам местного значения. При отсутствии обязанности органов местного самоуправления по отлову безнадзорных собак установление административной ответственности за ее неисполнение нарушает государственные гарантии местного самоуправления. Редакция нормы «непринятие мер по отлову безнадзорных собак» не обеспечивает ее безусловного понимания и в правоприменительной практике не исключает ее толкования как непринятия нормативных правовых актов о порядке отлова безнадзорных собак, так и неосуществление непосредственных действий, направленных на отлов собак^[13].
• 9. Пунктом 14 ст. 10 Закона Владимирской области от 14.02.2003 № 11−03 «Об административных правонарушениях во Владимирской области» установлена административная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение законного требования должностного лица Владимирской области, осуществляющего административно-технический надзор (контроль) но устранению административных правонарушениях либо приведению объекта надзора в надлежащее состояние. Частью 1 ст. 19.5 КоАП РФ административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства уже установлена^[14].
• 10. Часть 3 ст. 3.3 Закона Псковской области от 04.05.2003 № 268−03 «Об административных правонарушениях на территории Псковской области» была изложена в следующей редакции: «Администрация Псковской области рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.1 настоящего Закона, в случае назначения административного наказания без составления протокола. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени администрации Псковской области вправе контролеры-ревизоры, билетные контролеры пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта». «Псковнассажиравтотранс» но своему статусу является государственным предприятием, административно-юрисдикционными полномочиями Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» не наделено. Не усматривается таких положений и в Уставе автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, утвержденного Федеральным законом от 08.11.2007 № 259-ФЗ. Поскольку контролеры-ревизоры, билетные контролеры пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта нс являются по своему правовому положению должностными лицами органов исполнительной власти, то наделение законодателем субъекта РФ их таким полномочием противоречит нормам КоАП РФ^[15].

Последующая правотворческая практика субъектов РФ позволяет сделать такой вывод: они не вторгаются в федеральную компетенцию, но есть предметы ведения, общие для всей страны, но в силу умолчания о какомлибо регулировании со стороны Федерации, субъекты РФ вводят сходные нормы, хотя никакого отличия по содержанию от федеральных правил в них не имеется.

Речь идет об ответственности за административные правонарушения, связанные с нарушением тишины и покоя граждан, допущением нахожде⁴

ния несовершеннолетнего в общественных местах или помещении развлекательного центра (вне установленного времени)^[16], несоблюдением правил содержания животных^[17], правил благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства (далее — ЖКХ), содержания объектов, территорий населенных пунктов^[18], правил поведения на определенной территории^[19], производства и оборота спиртных напитков^[20].

Имеется законодательное исключение, когда административная ответственность заменяется судебными санкциями, если правонарушение направлено на противодействие нормальной деятельности судов.

Не допускается привлечение к административной ответственности за правонарушения, определенные иными, чем КоАП РФ, законодательными актами. Регламентируя производство в суде первой инстанции, УПК РФ предусматривает меры воздействия за нарушение порядка на судебном заседании.

Исходя из положений ст. 117, 118, 258 УПК РФ, меры воздействия применяются судом на том судебном заседании, где нарушение было установлено. Поскольку основания и процедуры привлечения к ответственности специально урегулированы нормами УПК РФ, оснований для привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 17.3 КоАП РФ не имеется^[21].

Равным образом при нарушении порядка в ходе гражданского дела подлежат применению меры воздействия, предусмотренные ст. 105, 158, 159, 224 ГПК РФ^[22].

В КоАП РФ содержатся нормы об ответственности за посягательства в сферах и областях, не регулируемых нормами административного права, а иногда административная ответственность устанавливается за частноправовые нарушения, причем не является исключением и сфера ведения ОВД (полиции).

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Назовите уровни нормативного правового регулирования вопросов административной ответственности. Что включает в себя термин «законодательство об административных правонарушениях»?
• 2. Какова роль подзаконного и ведомственного правотворчества в регулировании вопросов административной ответственности?
• 3. Каково влияние на квалификацию коллизионного правила приоритета федерального законодательства в сфере административных правонарушений?
• 4. Найдите в действующих законодательных актах субъектов РФ положения, противоречащие нормам КоАП РФ.
• 5. Приведите последствия неправильной квалификации административных правонарушений по статьям КоАП РФ или законов субъектов РФ об административных правонарушениях.
• 6. Назовите особо охраняемые законом объекты, когда административные наказания заменяются мерами финансового воздействия, судебными санкциями и др.
• 7. Возможно ли освобождение от административной ответственности в результате урегулирования конфликта соглашением сторон или процедурами медиации?

• [1] КоАП РФ определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам, подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав и федеральным органам исполнительной власти.
• [2] Статья 1 Закона Республики Мордовия от 15.06.2015 № 38−3 «Об административнойответственности на территории Республики Мордовия».
• [3] Утверждены постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 N° 1090 «О Правилахдорожного движения».
• [4] См.: Определение Верховного Суда РФ от 22.08.2012 № 55-АПГ12−4.
• [5] См. также аналогичные дела: определения Верховного Суда РФ от 27.08.2014№ 45-АПГ14−7 о признании недействующим п. 4 ст. 24−1 Закона Свердловской областиот 14.06.2005 № 52−03 «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области»; от 18.06.2014 № 35-АПГ14−1 о признании недействующей ст. 50.1 ЗаконаТверской области от 14.07.2003 № 46−30 «Об административных правонарушениях»; от 26.06.2013 № 87-АШТЗ-1 о признании недействующими ст. 32 и 33 Закона Костромскойобласти от 21.07.2008 № 352−4-ЗКО «Кодекс Костромской области об административныхправонарушениях»; от 03.04.2013 № 78-АПГ13−5 о признании недействующими частично ч. 1и 2 ст. 42 Закона Санкт-Петербурга от 12.05.2010 № 273−70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге»; от 08.02.2012 № 48-Г12−1 о признании недействующимистатей 9 и 9.1 Закона Челябинской области от 27.05.2010 № 584−30 «Об административных правонарушениях в Челябинской области»; от 07.12.2011 № 83-Г11−16 о признаниинедействующей ст. 28 Закона Брянской области от 15.06.2007 № 88−3 «Об административных правонарушениях на территории Брянской области»; от 26.10.2011 № 47-Г11−33 о признании недействующими ст. 41, 41.1, 42.1, 42.3 Закона Оренбургской области от 01.10.2003№ 489/55−111−03 «Об административных правонарушениях в Оренбургской области».
• [6] См.: Определение Верховного Суда РФ от 15.10.2014 № 44-АПГ14−14.
• [7] См.: Определение Верховного Суда РФ от 26.02.2014 № 78-АПГ14−3.
• [8] См. также: Аналогичное определение Верховного Суда РФ от 29.08.2012 № 5-АПГ12−21об оставлении без изменения решения Московского городского суда от 30 мая 2012 г.
• [9] См.: Определение Верховного Суда РФ от 23.10.2013 № 3-АПГ13−3. См. также: Аналогичное определение Верховного Суда РФ от 26.12.2012 № 56-АПГ12−18 о признании недействующей ч. 1 ст. 3.1 Закона Приморского края от 05.03.2007 № 44-КЗ «Об административных правонарушениях».
• [10] См.: Определение Верховного Суда РФ от 17.08.2011 № 74-Г11−18.
• [11] См.: Определение Верховного Суда РФ от 16.03.2011 № 71-Г11−3.
• [12] См.: Определение Верховного Суда РФ от 09.12.2009 № 33-Г09−19.
• [13] См.: Определение Верховного Суда РФ от 15.07.2009 № 49-Г09−20.
• [14] См.: Определение Верховного Суда РФ от 01.07.2009 № 86-Г09−1.
• [15] См.: Определение Верховного Суда РФ от 27.05.2009 № 91-Г09−5. См. также: Аналогичное определение Верховного Суда РФ от 14.01.2009 № 5-Г08−107 о признании частичнонедействующим п. 9 ст. 16.3 Закона города Москвы от 21.11.2007 № 45 «Кодекс городаМосквы об административных правонарушениях».
• [16] См.: Статья 3.10 Закона Кировской области 04.12.2007 № 200−30 «Об административной ответственности в Кировской области».
• [17] См.: Статья ст. 2.8 Закона Самарской области от 01.11.2007 № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области»; ст. 2.2.—2.4 Закона Ставропольского края от 10.04.2008 № 20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крас».
• [18] См.: Глава 5 Закона Республики Карелия от 15.05.2008 № 1191-ЗРК «Об административных правонарушениях»; гл. 8 Закона Волгоградской области от 11.06.2008 № 1693-ОД"Кодекс Волгоградской области об административной ответственности"; ст. 5, 17 КодексаКостромской области об административных правонарушениях.
• [19] См.: Статья 2.6 Закона Ставропольского края «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае»; гл. 8 Закона Калининградской области от 12.05.2008 № 244"Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях"; ст. 2.7—2.10,2.17 Закона Республики Карелия «Об административных правонарушениях».
• [20] См.: Глава 2 Закона Пензенской области от 02.04.2008 № 1506-ЗПО «Кодекс Пензенской области об административных правонарушениях». См. также: Масленников М. Я. Законодательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности: правотворчество и центробежные импровизации // Государство и право. 2005. № 10.
• [21] См.: Постановление Верховного Суда РФ от 31.01.2006 № 41-ад05−5.
• [22] См.: Постановление Верховного Суда РФ от 28.08.2007 № 38-ад07−1.