Договорная правоспособность международных межправительственных организаций

Договорная правоспособность ММПО не может быть идентична договорной правоспособности суверенного государства — первая носит ограниченный характер и тесно связана с характером и функциями самой международной организации, которые закреплены в ее уставе. Соответственно, объем договорной правоспособности неодинаков у различных международных организаций.

Например, широкой договорной правоспособностью наделена ООН как политическая организация универсального характера, призванная поддерживать международный мир и безопасность, развивать дружественные отношения между государствами, а также способствовать осуществлению международного сотрудничества в самых различных областях. Если рассматривать договорную правоспособность ООН как право заключать договоры, приобретать на их основе определенные права и нести соответствующие обязанности, то правоспособность ООН в отношении заключения договоров носит почти универсальный характер (за исключением, возможно, лишь договоров о территориальных приобретениях). Разумеется, договорная правоспособность, скажем, ВМО не столь обширна, а ограничена ее специальной функциональной направленностью. Иными словами, договорная правоспособность международной организации, прежде всего ее содержание и объем, зависит от функций данной организации.

Заслуживает поддержки мнение, высказанное в доктрине о том, что «особая правоспособность международной организации или ее международно-правовая субъектность рассматривается как явление, вытекающее из характера функций данной организации и выступающее тогда, когда эти функции требуют автономной деятельности в сфере международного права»^[1].

В учредительных актах некоторых ММПО не содержатся специальные статьи о праве заключать международные договоры. Однако практика деятельности и таких организаций показывает, что соглашения с государствами-членами или другими международными организациями тем не менее заключаются. На практике трудно найти международную организацию, которая не имела бы международных договоров^[2]. Надо полагать, что государства — члены организации, в уставе которой не содержится прямого указания на правомочие заключать договоры, «могут молчаливо признавать практику заключения ею договоров с другими субъектами международного права по вопросам, относящимся к ее компетенции»^[3].

Договорная правоспособность ММПО может быть основана и на специальном полномочии государств-членов. Вместе с тем международные организации часто заключают договоры, которые прямо не предусмотрены в уставе, но соответствуют задачам и принципам, определенным в учредительном акте. Такое положение следует непременно трактовать как функциональное использование правомочия по заключению договора.

Следовательно, важным условием договорной правоспособности организации является ее функциональная направленность, т. е. непременная связь с характером функций организации.

Договорная правоспособность международных организаций — право международной организации заключать международные договоры, т. е. участвовать в процессе создания международно-правовых норм в качестве субъекта международного права, приобретать нрава и принимать на себя обязательства по договору.

Договорная правоспособность имеет функциональную направленность, т. е. она определяется исходя из совокупности содержания функций и компетенций каждой конкретной ММПО, закрепленных в ее учредительном акте и других относящихся к ней нормативных актах.

В преамбуле Конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. (далее — Венская конвенция 1986 г.) отмечается, что «международная организация обладает такой правоспособностью заключать договоры, которая необходима для выполнения ее функций и достижения ее целей» .

Вместе с тем договорная правоспособность международной организации тесно увязана с понятием " правила организации" , которое означает учредительные акты организации, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся практику организации. Иными словами, договорная правоспособность международной межправительственной организации ставится в прямую зависимость от ее устава, других соответствующих ему нормативных актов и практики, основанной на требованиях или осуществляемой во исполнение учредительных актов.

При этом надо иметь в виду, что даже если учредительные акты ММПО не всегда содержат указание на правомочие организации заключать международные договоры, то во всех учредительных актах четко определяется компетенция данной организации.

Уставы многих ММПО содержат положения о праве заключать международные договоры. Например, ст. 63 Устава ООН предусматривает право заключения договоров ЭКОСОС: «Экономический и Социальный Совет уполномочивается вступать с любым из учреждений, указанных в статье 51, в соглашения, определяющие условия, на которых соответствующие учреждения будут поставлены в связь с Организацией. Такие соглашения подлежат утверждению Генеральной Ассамблеей» (п. 1).

В учредительных актах большинства специализированных учреждений ООН содержатся нормы, предусматривающие установление связи с ООН посредством заключения соглашений. Например, в соответствии со ст. 45 Конвенции ИМО «Организация будет поставлена в связь с Организацией Объединенных Наций как специализированное учреждение в области судоходства. Эта связь будет установлена посредством соглашения с Организацией Объединенных Наций в соответствии со статьей 63 Устава Организации Объединенных Наций, которое будет заключено, как это предусмотрено в статье 26» .

Статьи аналогичного содержания имеются в Международной конвенции электросвязи 1982 г. (ст. 39), Уставе ВОЗ (ст. 69), Уставе ЮНЕСКО (ст. X).

Предусматривается возможность вступать в договорные отношения с другими организациями. Например, ст. XI Устава ЮНЕСКО предусматривает следующее.

" 1. Организация может сотрудничать с другими межправительственными организациями и специализированными учреждениями, задачи и деятельность которых находятся в соответствии с ее целями. Для этого Генеральный директор может, под руководством Исполнительного Совета, устанавливать связь с указанными организациями и учреждениями и создавать смешанные комиссии, необходимые для обеспечения успешного сотрудничества. Каждое соглашение, заключенное с этими специализированными организациями и учреждениями, представляется Исполнительному Совету на утверждение.

2. В тех случаях, когда Генеральная конференция и компетентные органы любых других преследующих аналогичные цели международных организаций или специализированных учреждений сочтут желательным передать настоящей Организации средства или функции указанных организаций или учреждений, Генеральный директор может заключать, под условием одобрения их Конференцией, взаимоприемлемые соглашения" .

Еще примеры. Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. имеет следующую редакцию ст. 64: «Соглашения о безопасности. В отношении авиационных вопросов, входящих в компетенцию Организации и непосредственно влияющих на международную безопасность, Организация может с одобрения Ассамблеи заключать соответствующие соглашения с любой всеобщей организацией, учрежденной народами мира для сохранения мира» .

Статья 55 Чикагской конвенции («Соглашения с другими международными органами») устанавливает, что «Совет от имени Организации может заключать соглашения с другими международными органами для содержания служб и для принятия общих мер в отношении персонала и с одобрения Ассамблеи может заключать также другие соглашения, какие могут содействовать работе Организации» .

В ст. 13 Конвенции, учреждающей ВОИС 1967 г., установлено: «Организация, если это целесообразно, устанавливает рабочие отношения и сотрудничает с другими межправительственными организациями. Любое генеральное соглашение об этом, достигнутое с такими организациями, заключается Генеральным директором после одобрения Координационного комитета» (п. 1).

В учредительных актах многих ММПО конкретно указывается, какой орган этих организаций правомочен заключать договоры от их имени, а также определены органы, утверждающие или одобряющие заключенные договоры. Предусматривается процедура заключения договоров. Ряд учредительных актов международных организаций поручает им обеспечивать разработку проектов договоров по вопросам, входящим в их компетенцию, а также рассматривать вопросы, связанные с выполнением государствами-участниками таких договоров.

Согласно Венской конвенции 1986 г. правоспособность ММПО заключать договоры регулируется правилами этой организации (ст. 6).

Несмотря на то что это определение правил организации, данное в Венской конвенции 1986 г., сформулировано в расширенном виде, т. е. кроме учредительных актов она содержит ссылку на другие источники договорной правоспособности организации, надо полагать, что любые резолюции или решения организации, противоречащие ее учредительному акту, следует рассматривать как недействительные. Вместе с тем практика ММПО должна соответствовать учредительному акту организации.

Не вызывает возражения также и допустимость «подразумеваемой» компетенции, которая довольно широко признается (подробнее об этом см. параграф 2.1.). ММПО часто заключают договоры, которые не предусмотрены положениями их уставов, но направлены на эффективное выполнение поставленных перед ними задач и осуществление присущих им функций, зафиксированных в учредительных актах.

Вместе с тем нужно критически относиться к конструированию правомочия на заключение международного договора на основе так называемой подразумеваемой компетенции, поскольку это может существенным образом затрагивать интересы государств-членов и, более того, возлагать на них обязательства, не соответствующие их позициям и намерениям при создании организации.

Впрочем, и концепция «подразумеваемой» компетенции может получить развитие, если к ней подходить с позиции функциональной направленности договорной практики международных организаций. Так, создавая для решения глобальных проблем международные организации, государства будут, вероятно, включать их в учредительные акты положения о подразумеваемых полномочиях, поскольку при создании организации невозможно, особенно принимая во внимание специфику глобальных проблем, предусматривать абсолютно все^[4].

Здесь речь идет о включении подразумеваемых полномочий в учредительный акт, что само по себе уже содержит элемент функциональной направленности.

Договорная правоспособность международных межправительственных организаций может быть ограничена и самим договором. Анализ практики, осуществленный Секретариатом ООН^[5], позволяет выделить несколько основных ситуаций.

Во-первых, договор может быть открыт только для присоединения государств, что прямо исключает возможность участия любого иного субъекта международного права, в том числе международной организации, например, как в ч. 1 ст. 25 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.: «Настоящая Конвенция открыта для подписания всеми государствами» .

Во-вторых, договор может предписывать, какие конкретно организации могут стать его сторонами: «Фонд открыт для членства: а) всех государств — членов ООН либо одного из ее специализированных учреждений или Международного агентства по атомной энергии; и b) любой межправительственной организации региональной экономической интеграции, обладающей компетенцией в области деятельности Фонда…» (ст. 4 Соглашения об учреждении Общего фонда для сырьевых товаров 1980 г.).

Следующая группа случаев связана с возможностью участия в международном договоре международной организации в зависимости от участия в том же договоре государств — членов данной организации и соотношения их (государств и организаций) компетенций.

Первый вариант решения этого вопроса предусматривает возможность участия ММПО в договоре при условии членства в этом договоре всех государств — членов организации. При этом международная организация самостоятельного голоса не приобретает.

Например, в п. «а» ст. VIII Протокола от 22 ноября 1976 г. к Соглашению о ввозе материалов просветительного, научного и культурного характера 1950 г. предусмотрено: «Настоящий Протокол, английский и французский тексты которого являются равно аутентичными, датируется сегодняшним числом и открыт для подписания всеми государствами — участниками Соглашения, а также таможенных или экономических союзов при условии, что все входящие в них государства-члены являются также участниками Протокола»^[6].

Второй — когда и организация, и ее государства-участники могут стать сторонами договора. В этом случае детально прописывается разграничение сфер ответственности между ними.

Например, ст. 34 Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. устанавливает:

" 1. Настоящая Конвенция и любой протокол подлежат ратификации, принятию или одобрению государствами и региональными организациями экономической интеграции. Документы о ратификации, принятии или одобрении сдаются на хранение Депозитарию.

2. Любая организация, упомянутая в пункте 1, выше, которая становится Договаривающейся Стороной настоящей Конвенции или любого протокола, в то время как ни одно из ее государств-членов нс является Договаривающейся Стороной, связана всеми обязательствами, вытекающими соответственно из Конвенции или протокола. В случае, когда одно или несколько государств — членов такой организации являются Договаривающимися Сторонами Конвенции или соответствующего протокола, эта организация и ее государства-члены принимают решение в отношении соответствующих обязанностей по выполнению своих обязательств, вытекающих соответственно из Конвенции или протокола. В таких случаях организация и государства-члены нс могут одновременно осуществлять права, вытекающие из Конвенции или соответствующего протокола"^[7].

Если же ММПО принадлежит исключительная компетенция по вопросам, составляющим объект регулирования международным договором, то государства — члены такой организации не вправе стать участниками таких договоров в собственном качестве.

Например, п. 2 ст. 47 Соглашения 1995 г. об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., касающихся сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, предусматривает:

" 2. В тех случаях, когда международная организация, упоминаемая в статье 1 приложения IX Конвенции, обладает компетенцией во всех вопросах, регулируемых настоящим Соглашением, к участию такой международной организации в настоящем Соглашении применяются следующие положения:

a) в момент подписания или присоединения такая международная организация делает заявление, указывая:

i) что она обладает компетенцией во всех вопросах, регулируемых настоящим Соглашением;

ii) что по этой причине ее государства-члены не становятся государствами-участниками, за исключением их территорий, на которые не распространяется сфера ответственности этой международной организации; и.

iiii) что она принимает права и обязательства государств по настоящему Соглашению;

b) участие такой международной организации никоим образом не наделяет государства — члены этой международной организации какими бы то ни было правами по настоящему Соглашению;

с) в случае конфликта между обязательствами международной организации по настоящему Соглашению и ее обязательствами по Соглашению об учреждении этой международной организации или по любым связанным с этим актам обязательства по настоящему Соглашению имеют преимущественную силу"^[8].

Возрастание роли ММПО в межгосударственных отношениях объясняется не только количественным ростом самих международных организаций, хотя сам по себе этот фактор тоже имеет немаловажное значение, но и увеличением и расширением их функций, усложнением поставленных перед ними задач.

Возникла необходимость регулировать в международно-правовом порядке эту обширную сферу деятельности ММПО.

Подготовка международного правового акта о праве договоров с участием международных организаций велась КМП ООН. При подготовке проекта конвенции и в ходе ее принятия государства руководствовались двумя главными обстоятельствами:

• 1) создаваемая конвенция должна иметь прямую взаимосвязь с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г., поскольку она должна была стать частью кодификации права договоров, иметь однородный правовой состав с упомянутой Конвенцией 1969 г.;
• 2) она должна недвусмысленно и четко исходить из того, что международные организации являются вторичными, производными субъектами международного права, а следовательно, отражать эту специфику.

Конференция ООН по праву договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями проходила в Вене в 1986 г., на которой и была принята Конвенция аналогичного названия.

В Венской конвенции по праву договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. выражена приверженность принципам и целям ООН. Она зафиксировала принцип универсальности общих международных договоров. Значительна роль преамбулы, в которую были включены важные положения об особенностях договоров, заключаемых международными организациями как иными, нежели государства, субъектами, о том, что международная организация обладает договорной правоспособностью, необходимой для выполнения ее функций и достижения ее целей, о том, что договорная практика международной организации должна соответствовать ее учредительному акту и др.

Отмечая в целом значимость проблемы, преамбула учитывает «важность договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями как полезного средства развития международных отношений и обеспечения условий для мирного сотрудничества между нациями, независимо от различия в их государственном и общественном строе», т. е. закрепляет идеи сосуществования, соразвития и взаимодействия.

Венская конвенция 1986 г. регулирует вопросы заключения, исполнения и прекращения двух категорий договоров: договоров между одним или несколькими государствами в качестве одной стороны и одной или несколькими международными межправительственными организациями в качестве другой стороны и договоров между международными организациями.

Как уже отмечалось, данная Конвенция в принципе построена по аналогии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. В ней подтверждается стремление государств-участников к преемственности в регулировании договорных отношений.

В этом плане заслуживает особого рассмотрения ст. 5 Венской конвенции 1986 г., которая воспроизводит смысл текста ст. 5 Венской конвенции 1969 г. и касается возможности участия международных организаций в договорах, являющихся учредительными актами новых международных организаций.

Особый случай в договорной практике ММПО — создание двумя или несколькими организациями новой международной организации на основе соответствующего соглашения или учреждение новой организации уже существующей организацией.

Проблема создания так называемых третичных субъектов международного права представляет не только академический интерес, но важна и в практическом отношении. В таких случаях автономная воля международных организаций может стать источником какого-либо международного образования вне непосредственного участия государств — учредителей самих ММГТО — создателей новой организации. Иными словами, появляется опасность того, что воля государств — учредителей организации, заключивших договор о создании новой организации, может быть так сильно трансформирована или искажена, что на государства-учредители будут возложены обязательства, которые противоречат их первоначальным намерениям.

Специальная статья об обязанностях и правах, возникающих для государств — членов организации из заключаемого ею договора была изъята из проекта конвенции, поскольку, по мнению многих государств, этот вопрос еще не созрел для кодификации. В тексте Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. (ст. 74) содержится положение о том, что такие вопросы не предрешаются данной Конвенцией.

Современная практика участия ММПО в международных договорах характеризуется тем, что она касается не только юридико-технических вопросов, а непосредственно относится к регулированию таких коренных проблем мироустройства, как обеспечение мира и безопасности, мирного сосуществования государств, решения глобальных проблем человечества. Названным целям служат, например, договоры о статусе вооруженных сил, посредников и военных наблюдателей ООН, соглашения об оказании технической помощи государствам со стороны международных организаций.

Договоры о месте пребывания или о штаб-квартире ММПО представляют собой правовую основу существования организации на территории конкретного государства.

Например, Соглашение о штаб-квартире, заключенное между Генеральным секретарем ЛАГ и правительством Туниса 18 июня 1980 г., предусматривает правоспособность организации, устанавливает иммунитет ЛАГ от судебного преследования, определяет неприкосновенность помещений, имущества и активов организации, предоставляет привилегии и иммунитеты, аналогичные предоставляемым иммунитетам и привилегиям ООН и ее специализированным учреждениям. Соглашения о штаб-квартире заключены ООН с США, Швейцарией; ООН, ВОЗ, МОТ, ВПС, МСЭ, МАГАТЭ и ЮНИДО — с Австрией; ФАО и ИФАД (Международный фонд сельскохозяйственного развития) — с Италией; ИКАО — с Канадой; ЮНЕСКО — с Францией; ЕЭС с Бельгией; региональными организациями, такие как ОАГ и ЛАГ, — с США и Тунисом соответственно.

Самую многочисленную категорию договоров, заключаемых ООН, ее учреждениями с государствами, составляют договоры о технической помощи. Эти договоры носят различные наименования в зависимости от характера оказываемой помощи: технической, оперативной, специальной, финансовой и др.

Другой разновидностью договоров ММПО являются соглашения международных организаций между собой. Чаще всего это соглашения о сотрудничестве, о координации деятельности, об установлении правовой связи друг с другом и др. Как правило, такого рода договоры и соглашения имеют юридическое основание в учредительных актах соответствующих международных организаций.

Например, договоры между ООН и специализированными учреждениями представляют собой правовую основу, на которой зиждется собственно статус специализированных учреждений как таковых. В этих договорах определяются условия связи этих организаций с ООН, регламентированы вопросы сотрудничества между ООН и каждой из таких организаций в соответствующих областях международных отношений, а также взаимного представительства, обмена информацией и документами, совместных консультаций, взаимной помощи при осуществлении совместных задач. Почти все специализированные учреждения ООН имеют также договоры о сотрудничестве между собой, а также с другими организациями. К примеру, так действуют соглашения о сотрудничестве между ВОЗ и ЮНЕСКО, МОТ и ИМО, МОТ и ??? и др.

Универсальные организации имеют договорные отношения с региональными и субрегиональными организациями, как, например, ВТО и региональные интеграционные объединения; региональные организации заключают международные договоры между собой, как, например, ЕС и Совет Европы, ЛАГ — с Арабским почтовым союзом, Арабской организацией труда, Советом гражданской авиации арабских стран и др.

Обширная договорная практика международных организаций ставит вопросы и о правоприменительной деятельности этих организаций — ведь заключая договор с государством или другой организацией, международная организация принимает на себя определенные права и обязанности.

• [1] Моравецкий В. Указ. соч. С. 135.
• [2] См., например: Шармазанашвили Г. В. Международные межправительственные организации. М., 1986. С. 71.
• [3] Талалаев А. Н. Право международных договоров. М., 1980. С. 89.
• [4] См.: Шибаева Е. А. Право международных организаций. М., 1986. С. 102.
• [5] См.: Заключительные статьи многосторонних договоров. Руководство. ООН, Нью-Йорк, 2004. С. 20−26.
• [6] См.: Заключительные статьи многосторонних договоров. Руководство. ООН, Нью-Йорк, 2004. С. 24.
• [7] См.: Заключительные статьи многосторонних договоров. С. 25−26.
• [8] См.: Заключительные статьи многосторонних договоров. С. 26.