Международные организации и международное сотрудничество в сфере миграции

В результате изучения данной темы студент должен:

знать

• — особенности распределения компетенции в сфере миграции между международными организациями;
• — компетенцию ООН в сфере миграции;
• — компетенцию специальных международных организаций в сфере миграции;
• — тенденции приобретения компетенции в сфере ми фации иными международными организациями универсального уровня;
• — компетенцию региональных международных организаций в сфере миграции;
• — значение многосторонних инициатив и консультативных процессов в сфере миграции;

уметь

• — оценивать степень эффективности международно-правового регулирования конкретных аспектов миграции отдельными международными организациями;
• — выявлять существующие и потенциальные механизмы сотрудничества и координации между международными организациями в сфере миграции;
• — определять основные концептуальные и проблемные аспекты при анализе компетенции и деятельности международных организаций в сфере миграции;

владеть

• — навыками оперирования основными понятиями и категориями в части международно-правового сотрудничества в рамках и между международными организациями по вопросам миграции;
• — навыками анализа правоприменительной и правоохранительной практики международных организаций в сфере миграции;
• — навыками разрешения правовых проблем и коллизий, реализации норм материального и процессуального права международных организаций касательно миграции.

Ключевые слова: миграция, международные организации, ООН, специализированные учреждения ООН, специальные организации в сфере миграции, региональные организации в сфере миграции, консультативные процессы.

В настоящее время не существует какой-либо одной международной организации, охватывающей все аспекты проблемы международно-правового регулирования международной миграции либо выполняющей координирующую функцию по ним всем^[1]. И это понятно, ведь, с одной стороны, миграционный поток разнороден, что требует совершенно разных инструментов и механизмов взаимодействия государств в каждом конкретном случае. Помимо законопослушных работников и туристов, а зачастую выдавая себя за них, в числе мигрантов следуют беженцы и нелегальные мигранты. Одни страны принимают, а другие теряют целые когорты квалифицированных специалистов, врачей, исследователей, меняющих постоянное место жительства со своими семьями.

С другой — всеобъемлющее правовое регулирование миграции затрагивает как минимум два из трех элементов государства: население и территорию. Государства очень трепетно относятся к своим суверенным прерогативам в этой части и к настоящему моменту собирались лишь два раза для комплексного и специального обсуждения вопросов миграции и развития — в 2006 г. и 2013 г.^[2]

Поэтому международных организаций в сфере миграции множество. К счастью, их компетенция дублируется, не вызывая значительных противоречий. Все больше ММПО осознают связь между миграцией и своими уставными целями, будь то безопасность, здоровье или торговля, и инкорпорируют миграцию в сферу своей деятельности. Залог успеха — сотрудничество и взаимообогащение информацией и экспертизой.

ООН как универсальная организация общей компетенции касается международно-правового регулирования миграции как в деятельности своих главных органов, так и различных учреждений, фондов, программ, относящихся к системе ООН. ООН является площадкой для обсуждения различных аспектов международно-правового регулирования миграции, инициатором проведения конференций и выработки международных правовых норм, затрагивающих миграцию населения.

В срезе международно-правового регулирования миграции ГА ООН держит в центре внимания проблемы развития, права мигрантов, трудовую миграцию, беженцев, торговлю людьми и незаконный ввоз мигрантов, направляя работу двух своих комитетов: Третьего комитета (по вопросам международной миграции, прав человека и гуманитарным вопросам) и Второго комитета (по вопросам международной миграции и развития). В рамках комитетов готовятся проекты резолюций, которые после обсуждения и голосования принимаются на заседаниях ГА ООП. Деятельность этих комитетов позволяет постоянно уделять должное внимание этой теме, однако формальный характер методов их работы препятствует углубленному рассмотрению практических шагов в этом направлении.

Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) курирует такие аспекты миграции, как развитие, здоровье, беженцы, лица, перемещенные внутри страны, гендерные вопросы, торговля людьми и незаконный ввоз мигрантов. Он проводит конференции и исследования, дает рекомендации органам ООН и государствам-членам, получает доклады от своих функциональных и региональных комиссий, фондов, программ, координирует работу специализированных учреждений ООН.

На уровне региональных экономических комиссий ЭКОСОС также были созданы специализированные органы по вопросам миграции и народонаселения. Так, в Европейской экономической комиссии действует Статистический отдел, а в составе Экономической комиссии для Латинской Америки и Карибского бассейна — Латиноамерикано-карибский демографический центр.

В Секретариате действует Управление ООН по координации гуманитарных вопросов, ответственное за координацию усилий международного сообщества при чрезвычайных происшествиях, стихийных бедствиях, работе с внутренне перемещенными лицами, а также Департамент по экономическим и социальным вопросам. В его составе был создан Отдел народонаселения, осуществляющий контроль за масштабами и тенденциями в сфере международной миграции, а также политикой международной миграции. Помимо этого отдел проводит исследования взаимосвязей между международной миграцией и социально-экономическими и политическими изменениями в отдельных регионах мира. Отдел по улучшению положения женщин Секретариата занимается предупреждением насилия в отношении женщин-мигрантов, торговли женщинами и девочками; пропагандирует необходимость учета гендерных аспектов при разработке политики в области международной миграции.

Среди уставных органов ООН также необходимо отметить деятельность СПЧ ООН. В рамках этого Совета действует ряд специальных процедур, т. е. механизмов для рассмотрения ситуации со всеми правами человека в отдельной стране (страновые мандаты) и тематических вопросов (отдельно взятого права человека) во всех частях мира (тематические мандаты). Непосредственно с миграцией связана работа Представителя Генерального секретаря по правам человека внутренне перемещенных лиц и Специального докладчика по вопросу о правах человека мигрантов.

Помимо вышеуказанных уставных органов ООН компетенцией по вопросам миграции наделены также и договорные органы, учрежденные на основании соглашений о защите прав человека с целью мониторинга выполнения странами-участницами их обязательств^[3]. В настоящее время действуют девять подобных договорных органов.

Среди договорных органов ООН по правам человека центральным в вопросах международной миграции является Комитет по правам мигрантов (официальное название — Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей), созданный на основании ст. 72 Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. Он состоит из 14 экспертов, избираемых государствами — участниками Конвенции и работающих в личном качестве. В компетенцию Комитета входит получение докладов (отчетов) государств с характеристикой достижений и трудностей, встречающихся на пути осуществления принятых на себя обязательств, а также с информацией о миграционных потоках. Реакция Комитета на доклады выражается в комментариях, направляемых соответствующему государству.

В дополнение к этому на основании ст. 77 Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей государства-участники могут признать компетенцию Комитета получать и рассматривать жалобы лиц, заявляющих, что их права, защищаемые Конвенцией, нарушены. Комитет в таком случае запрашивает письменные объяснения государства и после рассмотрения всей доступной информации выражает свое мнение. Аналогичная возможность имеется и в отношении рассмотрения межгосударственных сообщений.

В той или иной мере другие договорные органы ООН также затрагивают вопросы прав человека мигрантов, что, однако, не обеспечивает систематичности и глубины подхода к этому вопросу. Общими вопросами их повестки дня являются торговля людьми, дискриминация, депортации, условия труда, незаконная миграция, антитеррористические меры. Так, например, Комитет по искоренению расовой дискриминации чаще всего упоминает мигрантов в контексте проблем расизма, чрезмерных сроков задержания, дискриминации в образовании, жилье, доступе к услугам, социальным и культурным благам, владении землей, работе. В качестве отдельных проблем отмечаются умаление прав лиц без документов и реализация нрава на воссоединение с семьей.

Комитет по правам человека более всего отмечает нарушения прав различных категорий мигрантов при задержании и депортации. Отдельную группу сложностей вызывает «взаимодействие» с представителями органов исполнительной власти, дискриминация. В качестве положительной тенденции последнего времени Комитет указывает на все более широкий доступ детей мигрантов к образованию и медицинскую помощь.

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам выделяет в области особой уязвимости мигрантов вопросы занятости (минимальной оплаты, социальных выплат и компенсаций по здоровью, пенсий, безопасных условий труда, доступа к профсоюзам и т. д.), выявляет случаи дискриминация в культурных и социальных правах, доступа к жилью, образованию, особенно в отношении мигрантов без надлежащих документов. Проблемами видятся комитету эмиграция образованных кадров и защита жертв торговли людьми.

Комитет по искоренению всех форм дискриминации в отношении женщин главным образом касается вопросов торговли людьми и сексуальной эксплуатации, а также дискриминации.

Комитет против пыток отмечает в качестве основного чрезмерное применение силы и дискриминационные практики применительно к иностранцам в целом. Кроме этого — задержания, особенно несопровождаемых детей и в случаях неисполняемых депортаций.

Комитет по правам ребенка в наибольшей степени озабочен торговлей детьми, доступом детей к медицинской и психологической помощи, реализацией права на воссоединение семьи.

• [1] См.: Киселева Е. В. Международно-правовое регулирование миграции: учеб, пособие. М: РУДН, 2012. С. 96−120.
• [2] Речь идет о Диалоге на высоком уровне по вопросам миграции и развития. Подробнее о нем ниже.
• [3] См.: Киселева Е. В. Указ. соч. С. 212−217.