Консультативные процессы. 
Право международных организаций

Не меньшую роль, чем уставные и договорные органы ООН, в международном сотрудничестве по вопросам миграции играют консультативные процессы^[1]. Именно их обилие составляет особенность международно-правового регулирования миграции. Основными характеристиками этой формы сотрудничества, по мнению эксперта Международной организации по миграции К. фон Коппенфельса^[2], являются неформальный характер принимаемых решений (они не являются обязательными), миграция выступает как главная, а не одна из многих сфер работы, гибкое определение региона, термин «процесс» подчеркивает неоднократность и периодичность встреч. При этом консультативный процесс не ассоциируются с какой-либо международной межправительственной организацией, хотя, как правило, его деятельность обслуживается со стороны какой-либо подобной организации.

В рамках 68-й сессии ГА ООН 3−4 октября 2013 г. было проведено важнейшее мероприятие в области международно-правового регулирования миграции — Диалог высокого уровня по международной миграции и развитию. Впервые Диалог высокого уровня был проведен на 61-й сессии ГА ООП (14−15 сентября 2006 г.), хотя о необходимости созыва первой в истории встречи представителей государств высокого уровня непосредственно и исключительно по вопросам миграции говорили уже на Каирской конференции по народонаселению и развитию 1994 г.^[3] Целью проведения Диалога высокого уровня 2013 г. было «определение конкретных мер по укреплению согласованности и сотрудничества на всех уровнях в целях увеличения выгод международной миграции как для мигрантов, так и для самих стран, и ее важной связи с развитием при уменьшении ее негативных последствий» .

Диалог высокого уровня 2006 г. был посвящен общей теме «многоаспектного характера вопроса о международной миграции и развитии, в целях выявления надлежащих путей и средств для максимального использования ее преимуществ для развития и сведения к минимуму ее негативных последствий»^[4]. Сложно переоценить значение консенсуса 132 государств — участников Диалога по самым принципиальным положениям. Так, было признано, что в силу своей масштабности и многоаспектности международная миграция способна внести весомый положительный вклад в развитие всех государств (как приема, так и происхождения) при условии проведения грамотной политики внутри государств, конструктивного сотрудничества между государствами при участии соответствующих международных организаций и соблюдения нрав человека в отношении мигрантов во всех ситуациях.

Глобальный форум по миграции и развитию. Одной из инициатив, запущенных по итогам первого Диалога высокого уровня, стал Глобальный форум по миграции и развитию, в рамках которого высокопоставленные руководители практически всех стран — членов ООН, а также наблюдатели от международных организаций и независимые эксперты собираются для неформального обсуждения актуальных вопросов международной миграции^[5]. По итогам встреч удается достичь взаимопонимания по дальнейшим путям сотрудничества на национальном, двустороннем и международном уровнях и сформировать общие позиции по миграции и развитию для дальнейшего их продвижения на иных международных площадках. Семь встреч этого форума были проведены последовательно в Бельгии (2007), на Филиппинах (2008), в Греции (2009), Мексике (2010), Швейцарии (2011) и на Маврикии (2012)^[6].

Не являясь частью системы ООН, Глобальный форум по миграции и развитию осуществляет связь с ООН как через Специального представителя Генерального секретаря ООН по международной миграции и развитию, так и через собственную группу содействия (согласно резолюции ГА ООН 2008 г.^[7]).

Группа по проблемам глобальной миграции. Если в рамках Глобального форума по миграции и развитию проходит согласование позиций государств — членов ООН, то координация текущей деятельности международных организаций, в той или иной мере занимающихся вопросами международной миграции, была возложена на Группу по проблемам глобальной миграции. В нее входят главы 16 международных организаций и учреждений, к которым относятся: ВОЗ, Всемирный банк, Департамент по экономическим и социальным вопросам Секретариата ООН, Институт ООН по обучению и исследованиям, Комитет ООН по искоренению дискриминации в отношении женщин, МОМ, МОТ, региональные комиссии ООН, ПРООН, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, Управление ООН по наркотикам и преступности, Фонд ООН в области народонаселения, ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ, а также ЮНКТАД.

Председательство в Группе передается между руководителями входящих в него международных организаций и учреждений для подготовки и проведения следующего заседания. Среди тем заседаний — взаимосвязь миграции с экономическим кризисом, статистикой, защитой окружающей среды, правами человека, гендерным равенством, изменением климата, здравоохранением, государственным управлением, а также наиболее уязвимые группы мигрантов, трудовая миграция, вынужденная миграция, нелегальная миграция, торговля людьми и др.

Как можно видеть, Группа по проблемам глобальной миграции обсуждает все возможные аспекты проблемы международной миграции, стремясь повысить эффективность деятельности входящих в нее организаций и учреждений, расширить сферу применения глобальных и региональных инструментов и международных правовых норм, а также способствовать более широкому распространению всеобъемлющего и скоординированного подхода к миграции.

Примечательно, что в январе 2006 г. была учреждена должность Специального представителя Генерального секретаря ООН по международной миграции и развитию. Спустя несколько месяцев была создана Группа по проблемам глобальной миграции, которая сразу приступила к подготовке первого Высокого диалога по международной миграции и развитию, прошедшего в сентябре 2006 г.^[8] На заседании Высокого диалога было принято решение о проведении первого заседания Глобального форума по миграции и развитию, состоявшегося в июле 2007 г.

Одним из толчков лавинообразного формирования консультационных процессов по вопросам миграции в период 2006—2007 гг. стал доклад Глобальной комиссии ООН по международной миграции^[9] - «Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления действий», опубликованный 5 октября 2005 г. В нем Глобальная комиссия призывала не к созданию новых организаций или конвенций, а к улучшению координации между уже существующими учреждениями, более эффективному использованию ресурсов, более полному объединению экспертных знаний и более комплексному подходу к политике. Она указала на необходимость укрепления координации, сотрудничества и потенциала при формировании и проведении миграционной политики на национальном, региональном и глобальном уровнях. Ее рекомендации актуальны и в наши дни.

• [1] О консультативных процессах подробнее см.: Киселева Е. В. Указ, соч. С. 112−116; Hansen R. An assessment of principal regional consultative processes on migration / International Organization for Migration. Geneva, 2010. IOM Migration Series. № 38; Koppenfels K. von. The role of regional consultative processes in managing international migration / International Organization for Migration. Geneva, 2001 // IOM Migration Series. № 3. Эти книги полностью посвящены консультативным процессам, поэтому страницы не указаны.
• [2] Подробнее см.: Koppenfels К. von. Op. cit. Р. 5, 16−20.
• [3] См.: Киселева Е. В. «Мягкое право» в международно-правовом регулировании миграции // Роль международных и внутригосударственных рекомендательных актов в правовой системе России: материалы круглого стола. Иркутск, 2013.
• [4] Резюме диалога на высоком уровне по вопросу о международной миграции и развитии. Док. ООП А/61/515 от 13.10.2006. URL: un.org/esa/population/migration/ga/index.html
• [5] См.: Global Perspectives on Migration and Development: GFMD Puerto Vallarta and Beyond / Ed. by Omelaniuk I. Springer // Global Migration Issues Series. 2012. Vol. 1; Клишас А. А., Киселева E. В. Глобальный форум по миграции и развитию (Порт-Луи, Маврикий, 19−22 ноября 2012 г.) // Евразийский юридический журнал. 2013. № 5. С. 43−46.
• [6] О первых трех встречах см., например: Куклина И. Н. Международный диалог по проблемам миграции: тенденции и перспективы // Перспективы: ИМЭМО РАН, М., 2010. URL: perspektivy.info/print. php? ID=51 335. О встрече в Мексике см.: Ивахнюк И. В. Международная миграция как ресурс развития (замечания в связи с глобальной дискуссией) // Век глобализации. 2011. № 1. С. 67- 79. О встрече на Маврикии см.: Клишас А. А., Киселева Е. В. Глобальный форум по миграции и развитию (Порт-Луи, Маврикий, 19−22 ноября 2012 г.) // Евразийский юридический журнал. 2013. № 5. С. 43−46.
• [7] A/RES/62/270.
• [8] Группа по проблемам глобальной миграции была учреждена Генеральным секретарем ООП в начале 2006 г. но предложению Глобальной комиссии по международной миграции создать межучрежденческую группу высокого уровня, состоящую из агентств, занимающихся вопросами миграции. Она появилась в итоге трансформации Женевской миграционной группы — созданной в 2003 г. межведомственной группы с ограниченным числом участников и аналогичными задачами.
• [9] Глобальная комиссия по международной миграции в составе 19 человек была создана по инициативе Генерального секретаря ООП в 2003 г. и призвана предоставлять инструменты, которые могли бы использовать государства и другие участники для более эффективного и всестороннего решения проблемы международной миграции.