Исполнение бюджетов и актов о бюджете

Производство по исполнению бюджетов и актов о бюджете и одноименная стадия бюджетного процесса связаны с реализацией утвержденного финансового плана в фактических финансовых отношениях.

В рамках данного производства создаются условия для непосредственного формирования и использования бюджетных средств.

Исполнение бюджетов представляет собой деятельность, направленную на формирование доходов и источников финансирования дефицита бюджетов, а также на осуществление расходов бюджетов.

Бюджетный кодекс РФ достаточно детально регулирует порядок исполнения бюджетов, причем в отношении всех уровней бюджетной системы. В то же время принято значительное число подзаконных нормативных актов, конкретизирующих его предписания.

Исполнение бюджетов строится на определенных принципах. Основными из них являются:

• 1) принцип кассового исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ через Федеральное казначейство (ст. 21.1 БК РФ)^[1]. Согласно данному принципу по общему правилу счета бюджетов всех уровней бюджетной системы могут открываться лишь Федеральному казначейству. Органы власти субъектов РФ и муниципальных образований (в том числе финансовые) не должны иметь прямого доступа к средствам соответствующих бюджетов. Для осуществления финансовых операций они должны обращаться в Федеральное казначейство^[2]. Более подробно порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов определяется в актах Федерального казначейства^[3];
• 2) принцип единства кассы (ст. 38.2 БК РФ). Данный принцип предполагает зачисление всех доходов и осуществление расходов бюджетов с использованием единого счета соответствующего бюджета^[4]. Благодаря этому принципу бюджетные средства не рассредоточиваются между многочисленными бюджетными счетами, а аккумулируются на едином счете;
• 3) принцип подведомственности расходов бюджетов (ст. 38.1 БК РФ). В соответствии с этим принципом получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Исполнение любого бюджета складывается из нескольких блоков отношений: исполнения бюджета по доходам, исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета и исполнения бюджета по расходам.

Исполнение бюджетов по доходам регулируется БК РФ лишь в общих чертах. В исполнении бюджетов по доходам значительную роль играют главные администраторы и администраторы доходов бюджетов (ст. 160.1 БК РФ). Общие положения об исполнении бюджетов по доходам содержатся в ст. 40 БК РФ. Более подробное регулирование осуществляется в ст. 218 БК РФ. На практике исполнение бюджетов по доходам образует комплекс материальных (основных и расчетных) и процессуальных отношений. В соответствии со ст. 218 БК РФ соответствующие отношения включают в себя:

• 1) зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ, со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;
• 2) возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;
• 3) зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
• 4) уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ;
• 5) перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ.

Более подробно процедура исполнения бюджетов, но расходам определена в актах Минфина России^[5].

Исполнение бюджетов по источникам финансирования дефицита бюджета урегулировано в ст. 219.2 БК РФ. Важную роль здесь играют соответствующие главные администраторы и администраторы (ст. 160.2 БК РФ). Исполнение бюджетов по источникам финансирования имеет двойственную природу. Оно включает в себя либо отношения, связанные с поступлением средств в бюджеты, либо с их расходованием на погашение долговых обязательств. В связи с этим для регулирования этих отношений применяются нормы, определяющие порядок исполнения бюджетов по доходам и по расходам соответственно.

Исполнение бюджетов по расходам является наиболее урегулированной процедурой в БК РФ. Причем БК РФ содержит развернутое регулирование этой деятельности в отношении всех уровней бюджетной системы. В то же время действует значительное число подзаконных нормативных актов, детализирующих нормы БК РФ.

Бюджетный кодекс РФ включает в процедуру исполнения бюджета по расходам лишь четыре группы отношений (п. 2 ст. 219 БК РФ). Однако если анализировать этот процесс в целом, то он имеет более сложный характер.

Всю процедуру исполнения бюджета по расходам на примере федерального бюджета можно представить в виде следующих этапов:

1) составление Минфином России сводной бюджетной росписи^[6]. Показатели утвержденной сводной бюджетной росписи должны соответствовать Федеральному закону о федеральном бюджете. Фактически с учетом утверждения бюджета на три года Минфин России утверждает показатели сводной росписи только на второй год планового периода, показатели сводной росписи на очередной финансовый год и первый год планового периода лишь корректируются.

Одновременно утверждаются (корректируются) лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей бюджетных средств^[7];

2) доведение Минфином России до главных распорядителей бюджетных средств показателей (изменений) сводной бюджетной росписи, а также Перечня публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета.

Одновременно Минфин России передает эти же бюджетные данные Федеральному казначейству для учета соответствующих показателей на лицевых счетах главных распорядителей^[8];

• 3) направление Федеральным казначейством полученных от Минфина России бюджетных данных главным распорядителям бюджетных средств в форме казначейских уведомлений^[9]. Предварительно Федеральное казначейство учитывает эти лимиты бюджетных обязательств на лицевых счетах главных распорядителей;
• 4) составление и утверждение главным распорядителем бюджетной росписи в соответствии с показателями сводной бюджетной росписи и лимитами бюджетных обязательств, но соответствующему главному распорядителю. На данном этапе главный распорядитель распределяет выделенные ему ассигнования по нижестоящим распорядителям и получателям бюджетных средств. Одновременно утверждаются лимиты бюджетных обязательств распорядителей (получателей) средств федерального бюджета^[10]. Указанные бюджетные данные формируются в расходные расписания;
• 5) передача главными распорядителями подготовленных расходных расписаний в органы Федерального казначейства;
• 6) направление Федеральным казначейством распорядителям (получателям) бюджетных средств расходных расписаний, полученных от главных распорядителей бюджетных средств. Предварительно Федеральное казначейство учитывает эти лимиты бюджетных обязательств на лицевых счетах распорядителей (получателей) бюджетных средств;
• 7) принятие получателем средств бюджетных обязательств в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Принятие бюджетных обязательств осуществляется путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением;
• 8) подтверждение денежных обязательств^[11]. Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты;
• 9) санкционирование Федеральным казначейством оплаты денежных обязательств. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом^[12]. Здесь Федеральное казначейство проверяет соответствие принятых и подтвержденных получателем бюджетных средств денежных обязательств выделенным этому получателю лимитам бюджетных обязательств. Лишь после этого осуществляется списание средств со счетов Федерального казначейства;
• 10) подтверждение Федеральным казначейством исполнения денежных обязательств. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета.

Порядок исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов регулируется нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований. Однако указанные акты должны соответствовать процедуре, описанной в БК РФ.

• [1] Кассовое обслуживание исполнения бюджета — проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета (ст. 6 БК РФ).
• [2] Указанная статья БК РФ была оспорена в Конституционном Суде РФ. При этом Конституционный Суд РФ подтвердил ее соответствие Конституции РФ (см.: Постановление КС РФ от 15.12.2006 № 10-П).
• [3] См.: приказ Казначейства от 10.10.2008 № 8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов» .
• [4] Единый счет бюджета — счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении ЦБ РФ отдельно по каждому бюджету бюджетной системы РФ для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета (ст. 6 БК РФ).
• [5] См.: приказ Минфина РФ от 05.09.2008 № 92н «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» .
• [6] См.: приказ Минфина России от 23.11.2011 № 159н «Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)» .
• [7] Лимиты бюджетных обязательств по расходам на исполнение публичных нормативных обязательств не утверждаются.
• [8] См.: приказ Федерального казначейства от 07.10.2008 № 7н «О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами» .
• [9] См.: приказ Минфина РФ от 30.09.2008 № 104н «О порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета, но расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня» .
• [10] Лимит бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).
• [11] Денежные обязательства — обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения (ст. 6 БК РФ).
• [12] Приказ Минфина РФ от 01.09.2008 № 87н «О Порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета» .