Конституционные основы правового регулирования земельных отношений

Конституция РФ выступает в качестве основополагающего источника практически всех отраслей права. Будучи также источником земельного права, она не охватывается понятием земельного законодательства, а является особым нормативным правовым актом, который по отношению к законодательству обладает высшей юридической силой и применяется на всей территории страны. Земельное законодательство не должно противоречить Конституции РФ. Земельные нормы и земельные правовые акты, противоречащие Конституции РФ, по решению КС РФ не подлежат применению до их приведения в соответствие с Конституцией РФ. Хотя Конституция РФ в ст. 15 и провозглашает ее прямое действие, все конституционные нормы, связанные с земельными отношениями, практически не могут применяться прямо, если они не получили своего развития в земельном законодательстве. Именно поэтому о Конституции РФ следует говорить как об основе правового регулирования земельных отношений, на которую опирается в своем развитии вся система источников земельного права.

Кроме федеральной, в пределах соответствующих юрисдикций действует 21 конституция республик и 62 устава других субъектов РФ. Они обладают высшей юридической силой только по отношению к законодательству субъектов РФ.

Конституция РФ содержит ряд статей, как прямо, так и косвенно определяющих основополагающие принципы правового регулирования земельных отношений и развития земельного законодательства.

Значительное внимание в Конституции РФ уделено отношениям собственности на землю. Статья 8 Конституции РФ содержит своего рода общий перечень форм собственности, которые признаются и защищаются в Российской Федерации. Этот перечень не закрыт, помимо частной, государственной и муниципальной, прямо названных в данной статье, допускается существование иных форм собственности. Это общее по отношению к институту права собственности конституционное положение продублировано уже применительно к земле и другим природным ресурсам в ч. 2 ст. 9 Конституции РФ. Здесь провозглашено, что «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Если содержание, порядок приобретения и пользования правами частной, государственной и муниципальной собственности уже довольно полно определены в земельном законодательстве, то иные формы собственности на землю и другие природные ресурсы пока не предусмотрены. Эта конституционная норма ожидает своего развития. Ее прямое применение без такого развития невозможно.

Часть 1 ст. 9 Конституции РФ содержит указание на всеобщую публичную значимость земли, провозглашая, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Такая общественная значимость земли, независимо от того, на каком праве собственности она может принадлежать тем или иным лицам, подтверждена и КС РФ, который определил конституционно-правовой статус земли как «публичное достояние многонационального народа России»^[1]. Рассматриваемая статья Конституции РФ имеет большое значение для земельного законодательства, так как определяет необходимость соблюдения баланса частных и публичных интересов при регулировании отношений собственности на землю и отношений землепользования^[2]. Это предполагает, что отношения собственности, в первую очередь частной, должны опираться не только на защиту и охрану индивидуальных интересов, скажем, по извлечению личной прибыли в ущерб использованию земли в интересах получения общих благ для всего населения.

Отношениям частной собственности на землю косвенно посвящены ст. 35 и 36 Конституции РФ. Статья 36 Конституции РФ подтверждает право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, а ст. 35 Конституции РФ гарантирует, что право частной собственности в целом, т. е. в том числе и на землю, охраняется законом. Примечательно, что ст. 35 Конституции РФ почему-то уделила особое внимание нраву частной собственности, не закрепив конституционно-правовые гарантии охраны государственной и муниципальной собственности. На сегодня, однако, такая конституционная дискриминация не оказала влияния на реализацию отношений собственности, а право государственной и муниципальной собственности также охраняется на основе земельного и гражданского законодательства различными правовыми мерами. Статья 36 Конституции РФ закрепляет два вида права частной собственности — частную собственность физических и юридических лиц, а также право этих субъектов иметь землю в общей собственности. Часть 2 ст. 35 Конституции РФ также допускает возможность иметь имущество, т. е. в том числе земельные участки, как на праве индивидуальной частной собственности, так и коллективной путем создания общей собственности. Здесь закреплено, что «каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами». Часть 2 ст. 36 Конституции РФ закрепляет право собственников земли и других природных ресурсов свободно владеть, пользоваться и распоряжаться ими в той мере, в какой оно не будет наносить экологического ущерба, а также нарушать права и законные интересы иных лиц. В этой формулировке отражен принцип приоритета общественных интересов перед частными, который стал основой установления в земельном законодательстве юридической ответственности за порчу земли и ее нерациональное использование, определения обязанности собственников не допускать загрязнения земель, ограничения прав собственности на землю в интересах охраны окружающей среды, иных публичных интересах, а также обязанности собственников и пользователей возмещать причиненный вред государству и третьим лицам земельным правонарушением. Часть 3 ст. 35 Конституции РФ фактически запрещает государственным органам законодательной и исполнительной власти, равно как и физическим и юридическим лицам, своими решениями или действиями лишать собственников своего имущества. Здесь провозглашено, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». Вместе с тем ст. 235 ГК РФ^[3] допускается национализация, т. е. обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, на основании закона, а не по решению суда. В этой части ст. 35 Конституции РФ также предусмотрено, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд допускается только при условии предварительного и равноценного возмещения.

В качестве конституционной основы правового регулирования земельных отношений выступает ст. 42 Конституции РФ, провозглашающая право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его имуществу и здоровью экологическим правонарушением. Учитывая, что земля является природным объектом, природным ресурсом (ст. 1 ЗК РФ), а также компонентом окружающей среды (ст. 1 Закона об охране окружающей среды), действие данной статьи Конституции РФ распространяется и на земельные отношения. Государство, в свою очередь, обязано гарантировать данное право, обеспечивая благоприятное экологическое качество земель, предоставление имеющейся достоверной информации о ее состоянии, возмещение причиненного экологического вреда здоровью и имуществу граждан экологическим правонарушением. Право граждан и юридических лиц на благоприятную окружающую среду дополняется обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, провозглашенной ст. 58 Конституции РФ. Данное конституционное положение является основанием закрепления в земельном законодательстве обязанностей граждан и юридических лиц в области охраны земель и их рационального использования.

В ст. 71 и 72 Конституции РФ определены соответственно предметы ведения России и совместного ведения России и ее субъектов. Регулирование земельных отношений преимущественно относится к совместному ведению, а исключительно за Россией, но ст. 71 Конституции РФ остается право управления федеральной собственностью, в том числе федеральными землями, и гражданское законодательство. Пост. 72 Конституции РФ в сферу совместного ведения входят вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничение государственной собственности на землю, природопользование (т.е. также и землепользование) и охрана окружающей среды, земельное законодательство. По предметам совместного ведения могут приниматься как федеральные законы, так и соответствующие им законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

При всей кажущейся ясности некоторые положения этих статей Конституции РФ, касающиеся земельных вопросов, наводят на размышления. К примеру, п. «о» ст. 71 Конституции РФ передает в ведение России гражданское законодательство, а п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ — земельное законодательство в совместное ведение. По ст. 130 ГК РФ земельный участок признается недвижимым имуществом. В соответствии со ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по поводу владения, пользования и распоряжения земельными участками, а также по совершению сделок с ними должны регулироваться гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством. Это означает, что субъекты РФ не могут принимать нормативные правовые акты по вопросам приобретения и реализации различных прав на земельные участки, за исключением случаев, когда такое право для них прямо предусмотрено земельным законодательством. На практике же происходит иначе: субъекты РФ как в своих конституциях и уставах, так и в законодательстве обращаются к имущественным отношениям на земельные участки. К примеру, Указ Мэра Москвы от 05.04.2002 № 20-УМ «Об основах регулирования земельных отношений в городе Москве» в основном посвящен имущественным отношениям, регулируя вопросы отчуждения земельных участков, порядок приобретения земельных участков. Такие прецеденты со всей серьезностью поднимают вопрос в теории права о грани между гражданским и земельным законодательством, об определении самого смысла и содержания имущественных отношений по поводу земли, а на практике — о пределах правотворческих полномочий субъектов РФ в области регулирования земельных отношений.

• [1] См.: и. 2.3 Постановления КС РФ от 23.04.2004 № 8-П «Но делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» .
• [2] См.: п. 2 Постановления КС РФ от 30.01.2009 № 1-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона „Об обороте земель сельскохозяйственного назначения“ в связи с жалобой гражданки Л. Г. Погодиной» .
• [3] Здесь и далее по тексту, где указаны статьи ГК РФ, следует иметь в виду, что в момент работы над настоящим учебником в соответствии с Концепцией развития гражданского законодательства Государственной Думой РФ был рассмотрен законопроект ЛЬ 47 538−6, которым предусмотрено внесение существенных изменений в ГК РФ, в том числе в части прав на имущество в целом и земельные участки в частности.