Государственный мониторинг земель

В соответствии со ст. 67 ЗК РФ государственный мониторинг земель является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) и представляет собой систему наблюдений за состоянием земель.

Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации.

Мониторинг земель — это функция государственного управления земельными ресурсами. Изучение земель требует единого государственного подхода, который должен осуществляться на основе систематических и комплексных наблюдений для своевременного выявления изменений, их оценки, прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Мониторинг в переводе с латинского «monitor» означает предостерегающий, наблюдающий, впередсмотрящий.

Мониторинг — это преимущественно техническая и информационно-аналитическая работа, связанная с применением технических средств контроля за состоянием земель, взятием проб и проведением почвенно-геоботанических обследований, анализов и измерений химического и биологического состава почв, их физического состояния.

В рамках государственного мониторинга земель проводится изучение состояния земель населенных пунктов, объектов нефтеи газодобычи, очистных сооружений, водохранилищ, свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также промышленных объектов и т. д.

Кроме того, в систему государственного мониторинга земель входят: мониторинг качества земель; мониторинг правового режима земель; мониторинг использования земель; мониторинг экономического состояния земель и др.

При осуществлении мониторинга качества земель проводятся наблюдения за изменением экологического состояния земель всех категорий, включая следующие негативные процессы: подтопление и затопление, переувлажнение, заболачивание, эрозия, засоление, загрязнение земель токсичными веществами, опустынивание, нарушенность земель, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем, захламление земель промышленными и бытовыми отходами, вырубки и гари на землях лесного фонда, карст, сели, землетрясения и другие процессы. С учетом данных мониторинга земель осуществляется также подготовка предложений по консервации земель на основании Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденного постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 № 830.

В соответствии со ст. 16 Закона об обеспечении плодородия земель мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения предусматривает проведение почвенных, агрохимических, фитосанитарных и токсико-экологических обследований. Мониторинг мелиорированных земель представляет собой систематические наблюдения за состоянием этих земель по их гидротехническим, техническим и иным характеристикам. На основе данных наблюдений, в частности, выявляются происходящие изменения состояния мелиорированных земель, производится их оценка^[1].

Мониторинг включает также наблюдения за: изменением границ и площадей административно-территориальных единиц, зон, земельных участков; динамикой целевого назначения, разрешенного использования земельных участков, установленных ограничений и обременений; изменением налогооблагаемой, рыночной, залоговой и нормативной стоимости земельных участков, ставок земельного налога и арендной платы.

Мониторинг осуществляется на всей территории РФ, по единой системе за счет ассигнований из бюджета РФ и средств, поступающих в местные бюджеты от взимания земельного налога и других платежей за землю. В зависимости от уровня власти, на которой осуществляется мониторинг, он подразделяется на федеральный, региональный и местный. В то же время субъекты РФ и органы местного самоуправления, не обладая полномочиями в области государственного мониторинга земель, могут принимать региональные (межмуниципальные) и местные программы, решающие задачи мониторинга^[2]. В настоящее время федеральные программы в области мониторинга земель отсутствуют. В связи с этим важная задача по разработке и утверждению региональных и муниципальных программ в области мониторинга земель лежит на органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления^[3].

По результатам оценки состояния земель составляются оперативные сводки, доклады, научные прогнозы и рекомендации. Одним из этапов ведения государственного мониторинга земель является реализация методов хранения, систематизации, оперативной обработки и выдачи информации для оперативного предупреждения органов управления и контроля за состоянием и использованием земель, а также граждан о негативных изменениях состояния и использования земель. Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и другими нормативными правовыми актами регулируются состав информационных ресурсов, информационные технологии и средства их обеспечения, защита информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах.

Граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения обладают равными правами па доступ к государственным информационным ресурсам, которые используются при регистрации права собственности на землю, ведении государственного кадастра недвижимости, проведении землеустройства, осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель, планировании рационального использования земель, оценке земель и принятии управленческих решений по организации и эффективному использованию земельных ресурсов, определении санкций за нарушение правовых норм землепользования и т. п. Документированная информация государственного мониторинга земель является открытой и общедоступной, за исключением данных, отнесенных законодательством РФ к информации ограниченного доступа. Указанная информация вносится в государственный кадастр недвижимости.

Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.

В случае если в результате неправомерного отказа в доступе к информации, несвоевременного ее предоставления, предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.

Порядок осуществления государственного мониторинга земель согласно ст. 67 ЗК РФ устанавливается Правительством РФ, а именно постановлением Правительства РФ от 28.11.2002 № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель» .

Субъекты РФ также могут регулировать осуществление мониторинга земель на своей территории. Например, в г. Москве приняты: Закон г. Москвы от 20.10.2004 № 65 «Об экологическом мониторинге в городе Москве», постановление Правительства Москвы от 20.09.2005 № 717-ПП «Об утверждении Положения о мониторинге земельных участков, входящих в состав земель общего пользования города Москвы», Закон г. Москвы от 04.07.2007 № 31 «О городских почвах» и др. В Ленинградской области принят Закон от 29.02.2008 № 11-оз «Об экологическом мониторинге в Ленинградской области», регулирующий в том числе и осуществление мониторинга земель. В г. Санкт-Петербурге действует аналогичный Закон от 17.04.2006 № 155−21 «Об экологическом мониторинге на территории Санкт-Петербурга» .

Оказание государственных услуг в сфере ведения государственного мониторинга земель возложено на Росреестр, его территориальные органы^[4] во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Указанные органы разрабатывают и реализуют федеральные, региональные и местные целевые программы государственного мониторинга земель, а также иные государственные программы, планы, мероприятия, проекты, договоры и соглашения по природоохранным и другим проблемам в части мониторинга земель, с использованием материалов, данных и сведений, получаемых другими подсистемами Единой государственной системы экологического мониторинга.

Полномочия по осуществлению государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения возложены на Минсельхоз России.

Росреестр осуществляет ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения государственного мониторинга земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).

Сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами и организациями Росреестра и других федеральных органов исполнительной власти^[5], органами исполнительной власти субъектов РФ, участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, ежегодно представляемого Росреестром, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, в Правительство РФ.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан.

Порядок предоставления указанных данных определяется Росреестром.

Данные о выявленных особо опасных процессах и явлениях доводятся до сведения Правительства РФ незамедлительно. Все перечисленные выше органы участвуют в разработке и реализации иных государственных программ, планов, мероприятий, проектов, договоров, соглашений по природоохранным и другим проблемам в части мониторинга земель.

Информация о состоянии земельных ресурсов областей, краев, республик в составе РФ, автономной области и автономных округов оформляется в виде отчетов, научных прогнозов, докладов и публикуется в специальных периодических изданиях.

Органы местного самоуправления участвуют в разработке и реализации региональных программ, разрабатывают и реализуют муниципальные программы и мероприятия мониторинга земель^[6].

Минсельхоз России организует учет и проведение мониторинга мелиорированных земель. Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются по районам, городам, автономным образованиям, областям, краям, республикам в составе РФ и Российской Федерации в целом, а также по отдельным природным комплексам.

Принципами ведения мониторинга являются: достоверность и точность данных мониторинга земель по фактическому состоянию и использованию земельных ресурсов; непрерывность ведения мониторинга земель; единство методов и технологий, согласованность ведения мониторинга земель; взаимная совместимость и сопоставимость разнородных данных; наглядность; доступность сведений, за исключением сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну; экономичность и эффективность; централизованное руководство по единой методике в масштабе РФ^[7].

Техническое обеспечение мониторинга земель осуществляется автоматизированной информационной системой, имеющей пункты сбора, обработки и хранения информации в органах Росреестра.

Собранные путем мониторинга материалы, выработанные рекомендации (природоохранными, сельскохозяйственными, санитарно-эпидемиологическими, водохозяйственными, геологоразведочными, лесохозяйственными, землеустроительными, а также научными и проектными организациями) служат правовым основанием для принятия необходимых решений компетентными органами в соответствии с их задачами в области использования и охраны земель.

Данные мониторинга могут использоваться органами государственного земельного надзора при проведении проверок хозяйствующих субъектов. На основании полученных материалов, характеризующих, например, уровень загрязнения почв, водных объектов, последствия влияния па растительный и животный мир, органы государственного земельного надзора имеют возможность привлекать виновных в этих нарушениях лиц к ответственности.

Росреестр с участием других федеральных органов исполнительной власти обобщает полученные предложения, разрабатывает и представляет в Правительство РФ федеральную программу мониторинга земель на соответствующий период и ежегодно, не позднее 1 сентября, уточняет ее с учетом поступивших предложений.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, и банки данных автоматизированной информационной системы.

Основной задачей хранения, систематизации, оперативной обработки и выдачи информации является организация оперативного предупреждения органов управления и контроля (надзора) за состоянием и использованием земель, а также граждан о негативных изменениях состояния и использования земель.

• [1] См.: Закон о мелиорации земель (ст. 19, 21); О мелиорации земель. Постатейный комментарий к Федеральному закону / М. В. Пономарев, В. В. Попов, И. Г. Путин, А. С. Широбоков; под ред. М. В. Пономарева. М.: Юстицинформ, 2010.
• [2] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С. А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009.
• [3] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Φ3 (постатейный) / отв. ред. С. Н. Волков; науч. ред. Ю. Г. Жариков. М.: Юстицинформ, 2009; Черепанова Е. В. Формирование модели отраслевого правового мониторинга // Журнал российского права. 2011. № 3. С. 123- 129.
• [4] См., например: постановление Правительства Москвы от 11.03.2011 № 65-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы» .
• [5] См.: постановление Правительства РФ от 09.02.2012 № 109 «О полномочиях Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по изъятию, предоставлению земельных участков и резервированию земель» .
• [6] См.: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Φ3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
• [7] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Φ3 (постатейный) / отв. ред. С. Н. Волков, науч. ред. Ю. Г. Жариков. М.: Юстицинформ, 2009.