Самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления

Одним из конституционных принципов местного самоуправления в Российской Федерации является самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

В данном случае понятие «структура органов местного самоуправления» употребляется в широком смысле: оно включает как внутреннее устройство соответствующих органов, их наименование, так и определение видов, конкретного перечня выборных и других органов местного самоуправления, характера взаимоотношений между ними, в особенности между представительными и исполнительно-распорядительными органами, а также распределение компетенции между ними. Таким образом, условно можно выделить внешнюю структуру органов местного самоуправления, которая существует наряду со структурой внутренней — внутренним устройством соответствующих органов, с которым порой неоправданно отождествляется понятие структуры органов местного самоуправления. При этом внешняя структура органов местного самоуправления, по существу, является эквивалентом системы организации муниципальной власти^[1].

В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к сфере полномочий государственной власти. В зависимости от толкования этой нормы самостоятельность населения в смысле ч. 1 ст. 131 можно понимать либо как самостоятельную разработку и определение населением всех параметров (внутренних и внешних) структуры органов местного самоуправления либо как выбор структуры органов местного самоуправления и их самостоятельное формирование населением в рамках общих принципов «организации местного самоуправления», установленных федеральным законом и получающих конкретизацию в определенных случаях в законах субъекта РФ.

Ясность в этот вопрос внес Конституционный Суд РФ. В своем Определении от 5 марта 2009 г. № 375-О-О Суд указал, что Конституция РФ, устанавливая самостоятельность местного самоуправления, включая самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131), осуществление местного самоуправления гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130), одновременно исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (п. «и» ч. 1 ст. 72), и что деятельность органов местного самоуправления должна носить законный характер (ч. 2 ст. 15). Тем самым Конституция РФ прямо уполномочила федерального и регионального законодателей и на установление организационно-правовых основ осуществления муниципальной власти как одного из уровней публичной власти парода. По смыслу приведенных конституционных положений самостоятельность местного самоуправления определяется пределами, установленными Конституцией РФ и действующим законодательством. Этот вывод согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, который указывал, что права и обязанности местного самоуправления закрепляются Конституцией РФ и законом; деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным правовым актам (Постановления от 16 октября 1997 г. № 14-П и от 30 ноября 2000 г. № 15-П).

Соответственно, гарантированное в ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т. п. В свою очередь, законодательное регулирование общих принципов организации системы органов местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в Российской Федерации.

Именно такой подход к решению данного вопроса был избран и Федеральным законом № 131-ФЗ. Его ст. 34 (ч. 1) определяет структуру органов местного самоуправления лишь на уровне общих принципов организации местного самоуправления, имея в виду, что, во-первых, не все перечисленные в ней органы и выборные должностные лица должны в обязательном порядке создаваться в муниципальных образованиях: элементами структуры органов местного самоуправления они становятся, как это вытекает из самой нормы ч. 1 ст. 34, лишь в том случае, если будут предусмотрены уставом муниципального образования, который принимается представительным органом муниципального образования или — в определенных случаях — населением непосредственно на сходе граждан (ч. 3 ст. 44). Во-вторых, Федеральный закон № 131-ФЗ прямо предусматривает порядок самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования путем проведения местного референдума, а при отсутствии инициативы граждан о его проведении — представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания (ч. 5 ст. 34); одновременно четко указывается, какие вопросы должны быть решены на референдуме по вопросу определения структуры органов местного самоуправления (ч. 6 ст. 34). В-третьих, решение многих вопросов, в частности внутренней структуры органов местного самоуправления, Федеральный закон № 131-ФЗ напрямую адресует населению муниципального образования (абз. 2 ч. 2 ст. 34, ч. 3 ст. 34, ч. 14 ст. 35, ч. 7 ст. 36, ч. 4 ст. 37, ч. 8 ст. 37, ч. 2 ст. 38 и др.).

Принцип самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления нашел отражение в целом ряде решений Конституционного Суда РФ^[2]. При этом вполне оправданным является расширительное толкование данного принципа Конституционным Судом. Так, в одном из Постановлений был сделан вывод, что реализация населением права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления предполагает также организацию и прохождение муниципальной службы в соответствии с общими принципами организации муниципальной службы и основами правового положения муниципальных служащих (п. «и» ч. 1 ст. 72, ст. 130, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ)^[3]. Вместе с тем отдельные правовые позиции требуют дополнительных пояснений. Так, в Постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области была выражена позиция, согласно которой создание исполнительных органов местного самоуправления относится к усмотрению местных сообществ и не может устанавливаться в качестве обязательного требования законом субъекта РФ. В условиях нового федерального правового регулирования это требование приобретает новые акценты: данный вопрос урегулирован федеральным законодателем в рамках установления общих принципов организации местного самоуправления, и субъекты РФ обязаны следовать новым соответствующим подходам в системе действующего правового регулирования при сохранении правовой позиции Конституционного Суда о недопустимости установления законодателем субъекта РФ обязательных требований относительно структуры органов местного самоуправления.

Соответственно, в конституциях (уставах) субъектов РФ регулирование структуры органов местного самоуправления осуществляется по-разному — не только путем дублирования соответствующей нормы Конституции РФ^[4], но и с использованием таких формул, как, например, указание на то, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с законом»^[5] или «…в соответствии с федеральным законодательством»^[6]. В свою очередь, Устав Тюменской области (ст. 51) от 15 июня 1995 г. прямо закрепляет, что «структура и организационные формы местного самоуправления определяются населением муниципального образования самостоятельно с учетом общих принципов организации местного самоуправления, установленных федеральным, областным и окружным законодательствами»^[7].

Таким образом, полномочия муниципального образования по созданию самостоятельной структуры (системы) органов и должностных лиц достаточно велики. Это предопределяет возможность различных моделей местного самоуправления в муниципальных образованиях. Предписания же федерального законодателя относительно отдельных элементов структуры органов местного самоуправления представляют собой гарантии демократических ценностей в функционировании местного самоуправления, в том числе во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов РФ.

• [1] См.: Джагарян А. А., Шевченко Н. В. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 1.
• [2] См., например: п. 11 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П; п. 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П; п. 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П; Определение Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 г. № 92−0.
• [3] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П.
• [4] См., например: ч. 3 ст. 94 Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. // Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) — Парламента Республики Адыгея. 1995. № 16; ч. 2 ст. 112 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. // Республика Башкортостан. 2002. 6 дек.: ч. 1 ст. 129 Конституции Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г.// КабардиноБалкарская правда. 2006. 29 авг.; ч. 2 ст. 106 Конституции Республики Марий Эл от 24 июня 1995 г. // Марийская правда. 1995. 7 июля; ч. 6 ст. 55 Устава (Основного закона) Волгоградской области от 11 июля 1996 г. // Волгоградская область. 1996. 1 авг.; ч. 1 ст. 146 Устава Курганской области от 16 декабря 1994 г. // Новый мир. 1994. 21 дек.
• [5] См.; ч. 1 ст. 104 Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. // Бурятия. 1994. 9 марта.
• [6] См.: ст. 140 Устав Тверской области от 5 ноября 1996 г. // Тверские ведомости. 1998. 4−10 дек.
• [7] Тюменские известия. 1995. 15 июля.