Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях

В результате освоения данной темы обучающийся должен:

знать

• — особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях, специального правового регулирования в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге;
• — специфику организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях;
• — правовой статус наукоградов;
• — специфические задачи органов местного самоуправления в приграничных муниципальных образованиях;
• — особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
• — правовой статус инновационного центра «Сколково» ;

уметь

• — верно определять характеристики территории, влияющие на использование в соответствующих пространственных пределах особенностей организации местного самоуправления;
• — исследовать причины и цели установления специального правового регулирования, а также применять предусмотренные этим регулированием правила к конкретным общественным отношениям;

владеть

• — навыками использования специального понятийно-категориального аппарата, который используется для определения правового статуса территории с особым правовым режимом осуществления местного самоуправления, включая соотношение такого рода специальных терминов с общими, а также между собой;
• — навыками применения законодательства, определяющего особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях к конкретным общественным отношениям с учетом правил коллизионного права.

Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге.

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, а граждане обладают равным правом на осуществление местного самоуправления независимо от их места жительства. Соответственно, и сами муниципальные образования равны между собой во взаимоотношениях с органами государственной власти. Вместе с тем общенациональный масштаб действия института местного самоуправления и принципиальная общность правил его организации не препятствуют установлению в порядке исключения из соответствующих общих принципов особенностей правового регулирования местного самоуправления на определенных территориях, имея в виду факторы, влияющие на формирование и развитие самоуправленческих отношений в данных пространственных границах. Как указал Конституционный Суд РФ в своем Определении от 5 марта 2009 г. № 375-О-О, не исключается введение нормативных правил организации местного самоуправления на конкретных территориях, объективная специфика которых допускает специальное правовое регулирование соответствующих муниципальных отношении в целях обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов. Такое специальное правовое регулирование, выражающее объективные пределы местного самоуправления, не может рассматриваться как ограничительное по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а, напротив, служит целям создания необходимых гарантий муниципальных прав граждан в единстве с обеспечением конституционно значимых публичных интересов.

К таким территориям действующее федеральное законодательство относит прежде всего территории городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга. Значение организации муниципальных отношений в этих пространственных пределах трудно переоценить. Достаточно сказать о том, что города федерального значения являются крупнейшими национальными мегаполисами, в которых проживают более 16 млн чел., что составляет более 11% всего населения России. Уже поэтому проблемы местного самоуправления на этих территориях не могут восприниматься как некие частные вопросы институционализации местного самоуправления в России, а являются отражением широкомасштабных (массовых) общественных практик, заслуживающих особого внимания. Нельзя не учитывать и то, что столичные города, находясь в авангарде общественно-политического и социально-экономического развития, нередко служат экспериментальными площадками для апробирования наиболее передовых публично-правовых конструкций и формируют своего рода неформальные эталонные модели (стандарты) организации публичной власти, которые впоследствии проецируются на сходные внутригосударственные отношения.

Специфика законодательного регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения проистекает главным образом из особенностей их конституционноправового статуса как субъектов РФ, т. е. государственно-территориальных образований, в рамках которых осуществляется государственная власть. Как это следует из практики Конституционного Суда РФ, такие особенности предопределяют необходимость принятия мер, в том числе законодательных, для разграничения государственной власти и местного самоуправления, с тем чтобы не допустить произвольного ограничения права населения на осуществление местного самоуправления. По смыслу Конституции РФ население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на местное самоуправление (Определение Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2001 г. № 241−0). Тем не менее этим не исключается возможность создания муниципальных образований па основе как самостоятельных поселений или их объединений, так и отдельных территориальных частей поселений, в частности внутригородских муниципальных образований. Соответственно, конституционное право жителей городов федерального значения избирать и быть избранными в органы местного самоуправления даже при отсутствии выборных городских органов местного самоуправления может быть реализовано на внутригородских территориях (Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2000 г. № 97−0). При этом Конституционный Суд РФ исходит из того, что недопустимо установление Москвой и Санкт-Петербургом как субъектами РФ ограничений федеральных гарантий местного самоуправления, если такие ограничения не следуют непосредственно из федерального законодательства^[1].

В рамках Федерального закона № 131-ФЗ законодатель предусмотрел осуществление местного самоуправления в городах федерального значения только на внутригородских территориях, исключив тем самым возможность создания общегородских органов местного самоуправления. Такое решение призвано обеспечить единство в управлении городским хозяйством, исключить параллелизм государственных и муниципальных властных функций.

В Федеральном законе № 131-ФЗ имеется ряд положений, указывающих на особенности местного самоуправления в городах федерального значения:

• 1) установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий (ч. 2 ст. 79);
• 2) перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами этих субъектов РФ исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства (ч. 3 ст. 79). Следовательно, содержание и пределы компетенционной и финансовой самостоятельности внутригородских муниципальных образований связаны с усмотрением регионального законодателя, который, действуя в пределах предоставленных ему дискреционных полномочий, должен на основе объективного анализа всей совокупности фактических обстоятельств установить наиболее эффективную с точки зрения обеспечения жизнедеятельности городского сообщества в целом модель распределения властных и финансовых ресурсов между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. При этом установленные Федеральным законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты данных субъектов РФ. Равным образом, предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами данных субъектов РФ;
• 3) поскольку одним из общих принципов Федерального закона № 131-ФЗ является строгое соответствие состава имущества муниципального образования закрепленным за ним вопросам местного значения, состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами Москвы и СанктПетербурга в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ (ч. 1−3 ст. 50) и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами городов федерального значения;
• 4) законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга могут быть предусмотрены особенности осуществления отдельных государственных полномочий субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, переданных органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в случае, если осуществление данных полномочий не потребует расходов за счет средств бюджетов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и (или) местных бюджетов, а также материальных средств (ч. 3 ст. 79);
• 5) в соответствии с законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и установленного перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга местная администрация в таких муниципальных образованиях может не формироваться (ч. 3 ст. 79);
• 6) уставом внутригородского муниципального образования города федерального значения может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования (ч. 2 ст. 34);
• 7) численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек (ч. 8 ст. 35);
• 8) представительный орган внутригородского муниципального образования города федерального значения в отличие от представительных органов других муниципальных образований не обязательно обладает правами юридического лица. Он может наделяться, а может и не наделяться ими уставом соответствующего муниципального образования (ч. 9 ст. 35).

Анализ вопросов организации публичной власти в Москве и Санкт-Петербурге свидетельствует о том, что в городах федерального значения они решаются схожим, но не тождественным образом.

Местное самоуправление в Москве прошло несколько этапов в своем развитии и совсем недавно пережило очередной виток преобразований, что связано главным образом с изменением границ территорий столицы и созданием так называемой Большой Москвы.

Первоначально специфика местного самоуправления в Москве выражалась в юридически оформленной двойственности природы этого публично-правового образования — как государственного и как муниципального. Устав города Москвы (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона города Москвы от 13 июля 2001 г. № 32^[2]) предусматривал, что жители Москвы образуют городское (местное) сообщество и осуществляют самоуправление на основе ст. 3, 12, 32, 130−133 Конституции РФ (ст. 5). В соответствии с этим в ст. 6 Устава был определен двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы — Московской городской Думы и Московской городской администрации, а именно такое их правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являлись органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ, обладавшими всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов. Территория города была распределена между 125 районами, объединенными в 10 административных округов во главе с назначаемыми мэром префектами. Органами власти районов являлись районные Управы, состоявшие из избираемого населением районного Собрания и главы Управы, избираемого Собранием по представлению мэра города. Глава управы мог быть досрочно освобожден от должности мэром.

Однако такой подход не вполне соответствовал буквальному смыслу требований ст. 12 Конституции РФ, в силу которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это порождало также неопределенность в правовом положении городских органов власти, в вопросах финансово-экономического обеспечения и т. п.

В начале 2000;х годов организация местного самоуправления в Москве претерпела существенные изменения. В рамках новой модели, установленной обновленной редакцией Устава города Москвы, и принятым на его основе Законом города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»^[3], городское (местное) самоуправление институционально отделяется от государственной власти, а создание общегородских муниципальных органов более не предполагается. Местное самоуправление, рассматриваемое как самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества (жителей внутригородского муниципального образования) по решению вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, осуществляется теперь только на субгородском уровне — во внутригородских муниципальных образованиях, обладающих равным объемом компетенции. При этом, поскольку границы муниципальных образований совпадают с границами административных районов (за исключением г. Зеленограда), в пределах одних и тех же территорий действуют одновременно и органы местного самоуправления, и территориальные органы исполнительной власти города Москвы.

Соответственно, органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы становятся:

• 1) муниципальное Собрание (представительный орган местного самоуправления), состоящее из депутатов, избираемых по одномандатным и многомандатным избирательным округам, числом от 10 до 21 чел. Так, численный состав муниципального Собрания во внутригородском муниципальном образовании Косино-Ухтомский — 10 депутатов, Останкино — 12, Ново-Переделкино — 15, Отрадное — 18, Люблино — 20, Марьино — 21;
• 2) руководитель внутригородского муниципального образования (глава муниципального образования), который избирается депутатами муниципального Собрания из своего состава на срок полномочий муниципального Собрания и возглавляет его;
• 3) муниципалитет (исполнительно-распорядительный орган). Руководителем муниципалитета является лицо, назначенное на должность Руководителя муниципалитета муниципальным Собранием из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с Руководителем муниципалитета заключается Руководителем муниципального образования на срок полномочий муниципального Собрания, принявшего решение о назначении лица на должность Руководителя муниципалитета (до дня начала работы муниципального Собрания нового созыва), но не менее чем на два года;
• 4) другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В качестве территориальных органов исполнительной власти города Москвы в районах города были созданы управы районов, возглавляемые руководителями управ, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Москвы (ст. 46 Устава города Москвы, ч. 7 ст. 3 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы»^[4]).

К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования наряду с компетенциями, предусмотренными Федеральным законом № 131-ФЗ, относятся, в частности, следующие вопросы:

• а) осуществление права законодательной инициативы в Московской городской Думе в порядке, установленном законом города Москвы;
• б) внесение в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы, Комиссию по монументальному искусству предложений по вопросам местного значения;
• в) образование постоянных комиссий муниципального Собрания, в том числе комиссии с функцией контрольного органа;
• г) согласование вносимых управой района города Москвы в префектуру административного округа города Москвы предложений по схеме размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети и по вопросам целевого назначения находящихся в государственной собственности города Москвы нежилых помещений, расположенных в жилых домах;
• д) внесение в орган исполнительной власти города Москвы, уполномоченный в области градостроительного проектирования и архитектуры, или в соответствующую окружную комиссию по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы предложений в части, касающейся территории муниципального образования: к проектам Генерального плана города Москвы, изменений Генерального плана города Москвы; к проектам правил землепользования и застройки; к проектам территориальных, отраслевых схем, содержащих положения о развитии, реконструкции, реорганизации жилых территорий, особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий, территорий в зонах охраны объектов культурного наследия и исторических зонах; к проектам планировки территорий; к проектам межевания не подлежащих реорганизации жилых территорий, па территориях которых разработаны указанные проекты; к проектам разработанных в виде отдельных документов градостроительных планов земельных участков, предназначенных для строительства, реконструкции объектов капитального строительства на не подлежащей реорганизации жилой территории; к проектам решений о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка, объекта капитального строительства или на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства.

Депутату муниципального Собрания гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита его прав, чести и достоинства. Гарантии осуществления полномочий депутата муниципального Собрания устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы. Депутат муниципального Собрания обязан: 1) регулярно не реже одного раза в месяц вести прием избирателей; 2) своевременно рассматривать обращения граждан, организаций независимо от организационно-правовой формы, общественных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления и давать на них ответы в пределах своей компетенции; 3) отчитываться перед избирателями непосредственно на встречах, а также информировать их о своей работе через средства массовой информации не реже одного раза в год; 4) соблюдать ограничения, связанные с осуществлением полномочий депутата.

С 1 января 2003 г. каждое внутригородское муниципальное образование города Москвы получило собственный бюджет, а не смету, как это имело место ранее, когда их финансирование осуществлялось из средств городского бюджета.

Не так давно местное самоуправление в Москве вновь вступило в процесс масштабных преобразований. Постановлением Совета Федерации от 27 декабря 2011 г. № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью»^[5] с 1 июля 2012 г. было утверждено изменение границы между субъектами РФ городом федерального значения Москвой и Московской областью в соответствии с согласованными между ними картографическим изображением и картографическим описанием линии границы. В состав города Москва вошли новые территории, на которых расположены 21 муниципальное образование с общей численностью жителей более 250 тыс. чел. Присоединенные муниципальные образования согласно Закону города Москвы от 28 июля 2011 г. № 36 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 „Об организации местного самоуправления в городе Москве“»^[6] сохраняют статус, который существовал у них до включения в состав внутригородской территории города Москвы, в том числе наименование, границы, вопросы местного значения (за исключением специально оговоренных законом случаев), структуру органов местного самоуправления, муниципальное имущество и источники собственных доходов местных бюджетов. Соответственно, в условиях нового правового регулирования территориальными единицами города Москвы наряду с районами и административными округами являются поселения, а местное самоуправление осуществляется в пространственных пределах муниципальных округов, а также городских округов и поселений с разграничением вопросов местного значения и полномочий по типам муниципальных образований. Наименования органов местного самоуправления — «муниципальное Собрание», «Руководитель муниципального образования», «Руководитель муниципалитета» и «муниципалитет» заменены соответственно словами «представительный орган», «глава муниципального образования», «глава администрации» и «администрация» .

Сложившаяся ситуация, при которой внутригородские муниципальные образования города Москвы стали значительно различаться между собой, но правовому статусу, вызвала неоднозначную реакцию в муниципальном сообществе и послужила поводом для активизации широкой общественной дискуссии в отношении определения дальнейших путей муниципального развития российской столицы. Речь идет о необходимости расширения самостоятельности населения всех внутригородских территорий в решении вопросов местного значения, в том числе ее компетенционной и финансово-экономической составляющих.

На VI съезде Совета муниципальных образований (июнь 2012 г.) мэр Москвы С. С. Собянин предложил значительно расширить компетенцию муниципальных органов власти. Свое воплощение эта инициатива получила в рамках Закона г. Москвы от 11 июля 2012 г. № 39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москва», в соответствии с которым органам местного самоуправления муниципальных округов были переданы государственные полномочия, связанные с осуществлением контроля над деятельностью управ районов и руководителей действующих на соответствующей территории государственных организаций публичного обслуживания населения, а также государственные полномочия в ряде важнейших сфер жизнеобеспечения населения по месту жительства.

Так, органы местного самоуправления муниципальных округов в сфере организации деятельности управы района города Москвы и городских организаций получили следующие полномочия: 1) ежегодное заслушивание отчета главы управы района о результатах деятельности управы района; 2) выражение недоверия главе управы района; 3) ежегодное заслушивание информации руководителя государственного учреждения города Москвы инженерной службы района о работе учреждения; 4) ежегодное заслушивание информации руководителя многофункционального центра предоставления государственных услуг, обслуживающего население соответствующего муниципального округа, о работе учреждения; 5) ежегодное заслушивание информации руководителя амбулаторно-поликлинического учреждения, обслуживающего население соответствующего муниципального округа, о работе учреждения; 6) ежегодное заслушивание информации руководителя территориального центра социального обслуживания населения, обслуживающего население соответствующего муниципального округа, о работе учреждения; 7) ежегодное заслушивание информации руководителя государственного учреждения города Москвы, осуществляющего охрану, содержание и использование особо охраняемой природной территории, расположенной на территории соответствующего муниципального округа; 8) заслушивание информации руководителя государственного общеобразовательного учреждения города Москвы об осуществлении данным учреждением образовательной деятельности в случае необходимости, но не более одного раза в год.

В сфере благоустройства за ними были закреплены полномочия по: 1) согласованию внесенного главой управы района ежегодного адресного перечня дворовых территорий для проведения работ по благоустройству дворовых территорий; 2) участию в работе комиссий, осуществляющих открытие работ и приемку выполненных работ по благоустройству дворовых территорий, а также участию в контроле за ходом выполнения указанных работ; 3) согласованию плана благоустройства парков и скверов, находящихся в ведении отраслевого органа исполнительной власти города Москвы, осуществляющего функции по разработке и реализации государственной политики в сферах жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, или в ведении префектуры административного округа города Москвы.

В сфере капитального ремонта и содержания жилищного фонда они прибрели такие полномочия, как: 1) согласование внесенного главой управы района ежегодного адресного перечня многоквартирных домов, подлежащих капитальному ремонту полностью за счет средств бюджета города Москвы; 2) участие в работе комиссий, осуществляющих открытие работ и приемку выполненных работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансирование которого осуществляется полностью за счет средств бюджета города Москвы, участие в контроле за ходом выполнения указанных работ; 3) заслушивание руководителей управляющих организаций о работе по содержанию многоквартирных домов с учетом обращений жителей; 4) организация проведения проверки деятельности управляющих организаций, созыв в случае необходимости по результатам проверки общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме для решения вопроса о расторжении договора с управляющей организацией, выборе новой управляющей организации или изменении способа управления многоквартирным домом.

В сфере размещения объектов капитального строительства органам местного самоуправления муниципальных округов были приданы полномочия по: 1) согласованию проекта правового акта префектуры административного округа города Москвы об утверждении акта о выборе земельного участка в целях размещения объектов гаражного назначения и объектов религиозного назначения; 2) согласованию проекта градостроительного плана земельного участка для размещения объектов капитального строительства (в том числе аптечных организаций, учреждений для работы с детьми, объектов спорта, стационарных торговых объектов, объектов бытового обслуживания, рынков) общей площадью до 1500 м², строительство которых осуществляется за счет средств частных лиц, объектов религиозного назначения, если вышеуказнное согласование проекта правового акта префектуры административного округа не проводилось, а также иных объектов, определяемых Правительством Москвы.

В сфере размещения некапитальных объектов переданы государственные полномочия, связанные с согласованием проекта схемы и проекта изменения схемы размещения нестационарных торговых объектов, размещения сезонных кафе, а также иных объектов в случаях, предусмотренных Правительством Москвы.

В сфере работы с населением, но месту жительства органы местного самоуправления были наделены следующими полномочиями:!) согласование перечня нежилых помещений, находящихся в собственности города Москвы, предназначенных для организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства с участием социально ориентированных некоммерческих организаций; 2) рассмотрение материалов конкурсной комиссии и принятие решения о победителе конкурса на право заключения договора на безвозмездной основе на реализацию социальных программ (проектов) по организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства в нежилых помещениях, находящихся в собственности города Москвы; 3) согласование внесенного главой управы района ежеквартального сводного районного календарного плана по досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работе с населением по месту жительства.

Кроме того, органам местного самоуправления были переданы полномочия по формированию и утверждению плана дополнительных мероприятий по социально-экономическому развитию районов, по рассмотрению представленных в установленном порядке в уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы документов для перевода жилого помещения в нежилое и согласованию проекта решения уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы о переводе жилого помещения в нежилое в многоквартирном жилом доме, а также по согласованию мест размещения ярмарок выходного дня и проведению мониторинга их работы в соответствии с нормативными правовыми актами города Москвы.

Таким образом, анализ развития московского законодательства, включая вновь установленное правовое регулирование, направленное на усиление функциональной роли местного самоуправления в механизме управления городом, свидетельствует о том, что продолжается трудный, а в чем-то и весьма противоречивый поиск оптимальных инструментов сбалансированной реализации государственных и муниципальных, общегородских и территориальных (субгородских) интересов в рамках определения особенностей организации и функционирования местного самоуправления в Москве как одном из крупнейших мегаполисов.

В Санкт-Петербурге организация местного самоуправления во многом сопоставима с той, что в настоящее время реализована в Москве, хотя имеет и некоторые свои особенностями. Специфика муниципального строения Санкт-Петербурга определяется тем, что расположенные на его территории муниципальные образования уже в рамках Федерального закона № 154-ФЗ подразделялись па муниципальные округа (внутригородские муниципальные образования в строгом смысле), а также на города и поселки, входящие в состав территории Санкт-Петербурга, в связи с чем инфраструктурно-хозяйственные связи между ними являются менее тесными в сравнении с тем, как это до последнего времени имело место в Москве. В соответствии с Законом СанктПетербурга от 23 июня 1997 г. № 111−35 «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» было создано 82 муниципальных округа, 8 городов и 21 поселок. К настоящему времени их численные показатели практически не изменились: на основании Закона Санкт-Петербурга от 10 марта 1999 г. № 36−7 муниципальный округ № 43 приобрел статус города Красное Село. Этими особенностями предполагаются некоторые различия в проявлении принципа осуществления местного самоуправления с учетом обеспечения единства городского хозяйства в Москве и СанктПетербурге и, в частности, ими обусловлено активное использование в Санкт-Петербурге дифференцированных подходов к определению правового статуса соответствующих территориальных единиц, являющихся самостоятельными муниципальными образованиями. Исходя из этого Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420−79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»^[7] на основании территориальных, географических и экономических особенностей муниципальных образований различает вопросы местного значения муниципальных округов (внутригородские территории), городов и поселков. Одновременно с этим по территориальному и экономическому основаниям проведена дифференциация вопросов местного значения между самими муниципальными округами. При этом компетенция поселков поглощает компетенцию муниципальных округов, а также включает в себя такие вопросы местного значения, как содержание и благоустройство, обеспечение сохранности и восстановление мест погребения и воинских захоронений, мемориальных сооружений и объектов, увековечивающих память погибших; организация установки указателей с названиями улиц и номерами домов; текущий ремонт и содержание дорог, расположенных в пределах границ муниципального образования, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Санкт-Петербурга. В свою очередь, компетенция городов включает в себя вопросы местного значения муниципальных округов, поселков и, наряду с этим, вопросы организации парковок и автостоянок на территории муниципального образования.

Проблемы разграничения вопросов местного значения между муниципальными образованиями Санкт-Петербурга не раз становились предметом споров в Уставном Суде Санкт-Петербурга. Принципиальный подход Суда к их решению заключается в том, что законодатель Санкт-Петербурга вправе использовать дифференцированный подход при определении перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, если критерии такой дифференциации едины, объективно оправданны и обоснованны, а используемые для достижения этих целей средства соразмерны им; установление законодателем Санкт-Петербурга различий в перечнях вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга не может носить произвольный характер; такие различия допустимы только в случае, если их наличие обусловлено имеющими значение для единства городского хозяйства экономическими, географическими и иными особенностями внутригородских муниципальных образований, и в той мере, в какой указанными особенностями предопределяется иное, чем установлено для других внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, определение перечня вопросов местного значения^[8].

Опираясь на эти правовые позиции, Уставный суд Санкт-Петербурга своими постановлениями от 29 октября 2009 г. № 016−019/09-П и от 8 декабря 2009 г. № 025/09-П признал противоречащими Уставу Санкт-Петербурга законоположения, исключающие из перечня вопросов местного значений внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга муниципальных округов Коломна и Парнас ряд вопросов местного значения. Среди них: 1) участие в мероприятиях, но охране окружающей среды в границах муниципального образования, за исключением организации и осуществления мероприятий по экологическому контролю; 2) разработка и реализация муниципальных социальных программ за счет средств местных бюджетов; 3) организация местных и участие в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий; 4) организация мероприятий по сохранению и развитию местных традиций и обрядов; 5) создание условий для развития на территории муниципального образования массовой физической культуры и спорта; 6) проведение работ по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации на территории муниципального образования, участие в работе призывной комиссии и комиссии по постановке граждан на воинский учет на территории муниципального образования; 7) организация и проведение досуговых мероприятий для детей и подростков, проживающих на территории муниципального образования; 8) текущий ремонт и озеленение придомовых территорий и территорий дворов, включая проезды и въезды, пешеходные дорожки; проведение мер по уширению территорий дворов в целях организации дополнительных парковочных мест; установка, содержание и ремонт ограждений газонов; установка и содержание малых архитектурных форм, уличной мебели и хозяйственно-бытового оборудования; создание зон отдыха, в том числе обустройство и содержание детских площадок; выполнение оформления к праздничным мероприятиям на территории муниципального образования; обустройство и содержание спортивных площадок; оборудование контейнерных площадок на территориях дворов; ликвидация несанкционированных свалок бытовых отходов и мусора; уборка территорий, водных акваторий, тупиков и проездов, не включенных в адресные программы, утвержденные исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга; 9) организация учета зеленых насаждений внутриквартального озеленения па территории муниципального образования; 10) организация работ по компенсационному озеленению, проведение санитарных рубок (в том числе удаление аварийных, больных деревьев и кустарников), реконструкция зеленых насаждений в отношении зеленых насаждений внутриквартального озеленения; 11) проведение в установленном порядке минимально необходимых мероприятий по обеспечению доступности городской среды для маломобильных групп населения на территориях дворов муниципальных образований; 12) реализация мероприятий по повышению уровня защищенности жилищного фонда на территории муниципального образования, в том числе замена входных дверей с привлечением средств населения муниципального образования; 13) осуществление в порядке и формах, установленных законом Санкт-Петербурга, поддержки деятельности граждан, общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка на территории муниципального образования; 14) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа.

Судом было установлено, что названые муниципальные образования не включены в перечень муниципальных округов, наделенных компетенцией по решению соответствующих вопросов местного значения в связи с финансовыми нарушениями, выявленными в том числе в результате проверок Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга местных бюджетов данных муниципальных образований, и жалобами граждан на ненадлежащее исполнение полномочий органами местного самоуправления, а не какими-либо экономическими, географическими и иными особенностями указанных муниципальных образований, обусловливающими необходимость сохранения единства городского хозяйства. Тем самым принятие оспариваемых законоположений фактически было направлено не па правовое регулирование общественных отношений, связанных с определением перечня вопросов местного значения, а на привлечение к публично-правовой ответственности органов и должностных лиц соответствующих муниципальных образований.

Учитывая, что определение для названных муниципальных образований перечня вопросов местного значения, отличного от перечня вопросов местного значения, установленного для иных муниципальных округов, носит произвольный характер, поскольку различия не обусловлены имеющими значение для единства городского хозяйства экономическими, географическими и иными особенностями данного муниципального образования (предопределяющими иное, чем установлено для других муниципальных образований, определение перечня вопросов местного значения), осуществленное правовое регулирование было признано Уставным Судом Санкт-Петербурга неправомерным. Одновременно Суд указал, что ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления своих полномочий, наличие отдельных финансовых нарушений может являться основанием для привлечения виновных субъектов к нормативно установленной ответственности.

В структурно-организационном плане и в наименованиях органов местного самоуправления Закон Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» воспроизводит правовое регулирование местного самоуправления, установленное Федеральным законом № 131-ФЗ. При этом представительные органы муниципальных образований именуются муниципальными советами. В их состав входят от 10 до 20 депутатов (например, в муниципальных советах муниципального округа Аптекарский остров, города Зеленогорске, поселков Парголово, Тярлево, Комарово — по 10 депутатов, а в муниципальных советах муниципальных округов Автово, Оккервиль, Малая Охта, города Колиина — по 20).

Главы муниципальных образований избираются муниципальными советами муниципальных образований из своего состава, исполняют полномочия председателей муниципальных советов. При этом уставами муниципальных образований предусматривается избрание в таком же порядке заместителя (заместителей) глав муниципальных образований. Главы местных администраций назначаются на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности сроком: на один год (муниципальные округа № 47, № 50); на два года (Владимирский округ, муниципальный округ № 78, муниципальный округ Гражданка); на четыре года (муниципальный округ № 54, Сосновское); на пять лет (Красненькая речка, Кронштадт, Павловск, поселок Александровская). Чаще же всего срок полномочий главы местной администрации определяется в уставах муниципальных образований Санкт-Петербурга как производный от срока полномочий соответствующего муниципального совета — он не должен его превышать.

• [1] См.: Определения Конституционного Суда РФ от 5 июня 2003 г. № 274−0; от 27 мая 2004 г. № 176−0; от 9 июня 2004 г. № 231−0; от 21 апреля 2005 г. № 225−0.
• [2] Тверская, 13. 2001. 15−21 авг.
• [3] Тверская, 13. 2002. 21 нояб.
• [4] Тверская, 13. 2007. 23 янв.
• [5] C3 РФ. 2012. № 1. Ст. 17.
• [6] Тверская, 13. 2011. 6 авг.
• [7] Санкт-Петербургские ведомости. 2009. 24 сент.
• [8] См., например: постановления Уставного суда Санкт-Петербурга: от 18 января 2005 г. № 043-П // Санкт-Петербургские ведомости. 2005. 29 янв.; от 29 октября 2009 г. № 016−019/09-П // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2009. 20 нояб.