Государственный банковский капитал: разумные границы и качество

Итак, государство не только может, но и должно участвовать непосредственно в собственно банковской деятельности. Вместе с тем участие государства (его органов) в такой деятельности требует определенной оптимизации. Последнее следует относить как к количественной стороне присутствия в экономике государственных банков и банков с государственным участием, так и к качественной стороне их деятельности.

В этом деле, как и в любом другом, важна рациональная мера. Такая мера в общем случае должна состоять в том, чтобы не допускать ни недостатка государственных банков, нужных для реализации важных для всего общества задач, не решаемых силами частных коммерческих структур, ни необоснованного «крена» в сторону огосударствления банковской системы. Нельзя допускать ни недооценки, ни гиперболизации роли государства, нельзя впадать в крайности и связывать будущее банковской системы либо только с частными банками, либо только с банками государственными.

Государство в перспективе должно сохранять свое участие в капиталах тех банков (федеральных и региональных, государственных и с участием государства), деятельность которых имеет стратегическое значение для решения задач государственной экономической и социальной политики в общенациональном и региональном масштабах при условии, что у него (его органов и их представителей) имеется реальная возможность определяющим образом влиять на решения, принимаемые менеджментом соответствующих банков. Это и другие принципиальные положения, очевидно, следовало бы закрепить в федеральном законодательстве.

В то же время миноритарное участие органов государства в банковских капиталах должно быть исключено, поскольку представляет собой обстоятельство, делающее любой банк с таким составом собственников стандартной частной коммерческой организацией, настроенной на решение собственных частных задач.

Представляется, что государство как собственник капитала должно уходить с рынка банковских услуг в следующих случаях.

С региональных рынков:

• когда в регионе действует достаточное количество цивилизованно конкурирующих между собой частных банковских учреждений, работающих качественно и эффективно, на приемлемых для клиентуры условиях полностью удовлетворяющих региональный спрос на банковские услуги.

С федерального и региональных рынков:

• когда доля государства (его органа) в капитале банка составляет такую величину (менее 25% или даже менее 50%), которая не дает права управлять банком и не приносит государству реального эффекта ни в виде дивидендов, ни в виде кредитов хозяйствующим субъектам, в развитии которых оно особенно заинтересовано. Противное означало бы «рассеивание» средств государственной казны, равное их разбазариванию.

Необходимое решение о выходе государства из капиталов тех банков, где его доля не превышает 25%, было принято еще в 2002 г. (распоряжение Правительства РФ от 02.04.2002 № 454-р). Первым шагом к этому должна была стать передача прав собственности в Фонд государственного имущества.

Однако этот процесс встретил ожесточенное сопротивление бюрократии. Реально известно только о нескольких случаях продажи доли государства. По этой причине вопрос надо решать более радикально, в том числе повысить персональную ответственность за исполнение указанного решения.

Альтернативное решение может состоять в том, чтобы в оправданных случаях государство увеличило свою долю в капиталах банков, в которых оно непосредственно заинтересовано, до уровня, позволяющего контролировать их деятельность. Практика показывает, что если государство не имеет в УК контрольного пакета, то оно не может реально влиять на деятельность банка, настоять на том, чтобы последний проводил в жизнь государственную политику. А между тем смысл участия государства в капиталах банков заключается именно в проведении своей политики, а не в получении прибыли;

• когда банк (государственный или с государственным участием в капитале) перестает выполнять важные социально-экономические функции, ради которых он создавался, в том числе по причине убыточности, что делает его бессмысленной обузой для бюджета, либо когда он выполнил поставленные перед ним задачи, а соответствующие функции перестали быть актуальными.

Количество государственных банков и банков с государственным участием — это только часть проблемы. Другая ее часть, пожалуй, еще более важная, — приоритеты и качество работы таких банков. Мало решить первую часть проблемы, нужно еще, чтобы государственный банк или банк с государственным участием всем характером своей практической деятельности (категории клиентуры, проводимые операции и условия их осуществления, объекты кредитования и иного размещения средств и т. д.) оправдывал свое особое предназначение, свой особый статус, фиксируемый в законах, его учредительных и внутренних документах. В частности, нельзя допускать, чтобы хотя бы один банк с государственным капиталом пользовался определенными преимуществами, но никоим образом их не оправдывал, жил, проще говоря, за счет государства, никак ему не помогая. Так, не подлежит сомнению, что за возможность обслуживать бюджетные деньги, которая дает им определенные преференции на рынке, такие банки должны «платить» обществу исключительным вниманием к проблемам, ради решения которых они были созданы, не ставя при этом получение максимальной прибыли на первое место.

Что мы имеем в этот смысле, и что следовало бы сделать в этом плане?

1. В условиях кризиса и иных форс-мажорных обстоятельств крупные федеральные банки (как государственные, так и частные) рассчитывают на помощь от Правительства РФ исходя из принципа too big to fail, полагая, что государство никуда не денется и все равно выкупит или иным образом спасет их. Уверенность в последнем в соединении с наличием неформальных политических гарантий, непрозрачная структура бизнеса — это источники системных рисков для национальной банковской системы.

Выяснилось, что в нашей стране существуют банки не только too big to fail, но и too quasi-government to fail (слишком близкий к правительству чтобы обанкротиться). И те и другие в большей или меньшей мере злоупотребляют своим положением.

• 2. Крупные банки, с одной стороны, полагаются на поддержку со стороны денежных властей, с другой — из-за своей величины и географической разбросанности, как правило, имеют немало недостатков в управлении. Госбанки сейчас уступают в своей конкурентоспособности не потому, что государство слишком многого от них требует, а потому что гигантский масштаб бизнеса делает их неповоротливыми и сложно управляемыми.
• 3. Кризис показал, что, получая правительственную поддержку, государственные банки не всегда работают в интересах банковского сектора страны. Так, стандарты и документация, разрабатываемые крупнейшими банками с государственным участием, например, при финансировании отдельных масштабных проектов в строительстве или создании инфраструктуры, как правило, недоступны иным участникам. Госбанки не демонстрируют заинтересованности в их распространении, возможно, в силу того, что считают их эксклюзивное использование конкурентным преимуществом. Напротив, они всячески избегают их раскрытия.
• 4. Государственные банки и банки с государственным участием вступили в активную конкурентную борьбу по обычным коммерческим правилам, при этом имея, как говорится, все тузы на руках, с чем, видимо, и связано определенное возмущение в банковском сообществе их энергичным ростом.

Мнение специалиста

" Российскую банковскую систему отличает наличие крупнейших государственных банков — Сбербанка, ВТБ, Газпромбанка, концентрирующих более 50% всех активов российских банков. При этом указанные банки не выполняют государственных функций, а являются коммерческими банками, нацеленными на извлечение прибыли. Они конкурируют по всем направлениям банковской деятельности с частными банками. Между тем они пользуются существенными государственными привилегиями. Именно им и только им было выделено в период кризиса более триллиона рублей субординированных кредитов … до 2020 г. Именно эти банки были лидерами в повышении в кризис процентных ставок за кредиты, в то же время имея (пользуясь своим государственным статусом) самые низкие проценты по депозитным ставкам. Значительное — до 1,5 раза — повышение ставки за кредит в период кризиса лишило предприятия денежной поддержки за счет заемных средств"^[1].

Государство, непосредственно участвуя в бизнесе, должно преследовать в основном задачи, отличные от задач частных предпринимателей, — не стремиться к извлечению максимальной прибыли, а выполнять в первую очередь общезначимые экономические и социальные функции, в том числе выступать гарантом стабильного развития конкуренции на рынке.

Между тем в результате мер противодействия кризису в банковской сфере возникла чрезмерная монополизация рынка государственными банками, в результате чего и без того не очень конкурентная среда оказалась еще больше нарушенной. Монополизация же, как известно, — вещь опасная. Так называемый банк too big to fail в погоне за сверхприбылью неминуемо начинает проводить все более рискованную политику формирования активов исходя из того, что будет поддержан властями в любом случае, т. е. такой банк рассчитывает в своем бизнесе на прямую поддержку налогоплательщика, что неминуемо ведет к материальному ущербу для последнего в виде повышения налогов, сворачивания социальных программ и т. д. Когда на рынке доминирует малое количество «мега-банков», ценовой сговор почти неизбежен, что негативно сказывается и на стоимости, и на качестве услуг, а также деструктивно влияет на рынок как таковой. Все это — свидетельство отсутствия четкого закрепления обоснованных требований к направлениям и эффективности использования госбанками своего капитала. К тому же такое поведение данных банков ведет к уходу с рынка большого количества мелких и средних игроков. Под предлогом необходимости поддержки стабильности банковской системы произошло неадекватное перераспределение ресурсов и долей рынка в пользу очень ограниченного числа крупнейших его участников. Отсюда — критическое отношение со стороны небольших и даже крупных частных банков к организациям с государственным участием. Основной вопрос, который в итоге встал перед большинством игроков рынка, в том числе крупными: как конкурировать с государственными банками, которые на самом деле не должны конкурировать с обычными коммерческими организациями?

5. Особую остроту данной проблеме придает то обстоятельство, что крупные государственные банки, являясь фактически too big to fail, не знают над собой адекватного их статусу режима контроля, т. е. не готовы к тому, чтобы подчиняться правилу too big — too big supervision («слишком большой — слишком большой контроль»). Получается, что большие банки (как государственные, так и частные) пока не осознали на деле, что большой масштаб — это не только большие конкурентные возможности, но и огромная ответственность.

Вместе с тем хотелось бы еще раз уточнить некоторые моменты.

В последнее время многие иронизировали в том духе, что, мол, " все банки равны между собой, но «госы» гораздо равнее других" ^[2]. Между тем начало фразы скорее всего неверное, потому что реально не все банки равны между собой и не должны быть равными — по масштабам и мощи, формам собственности (принадлежность либо государству, либо частным лицам), предназначению, характерной клиентуре, направлениям деятельности (специализации), объективной роли в банковской системе и т. д. Даже законодательная база создания и функционирования отдельных банков может в определенной мере отличаться от общей базы, поэтому если государство находит нужным иметь, например, федеральные банки развития, то абсолютно естественно, если оно будет уделять им особое внимание, поскольку они нужны для реализации общехозяйственных программ. Противоестественно было бы обратное. Но такое особое внимание со стороны государства может считаться оправданным только при соблюдении определенных условий:

• • чтобы программы, объекты финансирования действительно имели общенациональное значение, но почему-либо не привлекают частный бизнес;
• • чтобы те же банки развития занимались только тем, ради чего они вообще могут создаваться, и чтобы занимались этим эффективно с точки зрения общественных интересов;
• • чтобы они не конкурировали с обычными коммерческими банками, хорошо управлялись, контролировались и регулировались. Вот о создании и соблюдении этих условий и надо думать, а не о том, чтобы вообще все банки каким-то невероятным способом сделать «равными» .

Правильно ли то, что финансовые власти «выделяют» для себя банки, которым нельзя позволить «рухнуть» ни при каких обстоятельствах? Насколько подобный подход соответствует основополагающим принципам рыночной экономики? Отвечая на подобные вопросы, даже лучшие специалисты подчас утверждают, что такой подход абсолютно им не соответствует, что рыночность — это полный отказ от идеи, что существуют банки или иные компании, которым нельзя позволить упасть ни при каких обстоятельствах.

Но что же хорошего в том, чтобы позволять всем «падать»? Так можно потерять все, что имеем. Напротив, рыночность современного, социально ориентированного типа — это когда общество и власти придумывают и применяют антикризисные инструменты, стараются сознательно исправлять ошибки и провалы стихийного рынка, делать так, чтобы банкротств было как можно меньше, распространяя этот подход на всех добросовестных участников рынка. И разве в этом контексте не будет разумным и целесообразным, если государство будет изо всех сил стараться не позволить обанкротиться как можно большему числу банков, прежде всего системно значимых в экономическом и социальном смысле, включая банки развития и иные государственные банки? В отношении таких банков следует вводить особый режим надзора, который призван в том числе ограничивать их риски. Но это и есть попытка не позволить им «упасть» .

Что касается конкретных предложений относительно того, как выправлять ситуацию, то некоторые из них уже изложены выше. Добавим к ним следующие.

Большинство экспертов полагают, что назрела революция в сфере банковского надзора и регулирования, потому что слишком много возникло вопросов, в том числе к регулятору в лице Центрального банка. Прежде всего — почему такая большая группа крупных банков («КИТ Финанс», «ГЛОБЭКС», Межпромбанк, Банк Москвы) имела столь масштабные проблемы? Почему пруденциальный надзор ЦБ РФ не поставил перед ними шлагбаум намного раньше?

Другими словами, исключительную актуальность приобрела проблема совершенствования надзора и регулирования крупнейших (системно значимых) как частных, так и государственных банков. В этом плане к ним нужен дифференцированный (особый) подход, предполагающий, в частности, повышение пруденциальных требований. Вместе с тем было бы нежелательно простое и привычное «закручивание гаек», поскольку это не гарантия стабильного функционирования крупнейших кредитных институтов. Оправданным можно было бы считать не ужесточение надзора как таковое (хотя в каких-то моментах без этого, видимо, не обойтись), а другой путь, для которого были бы характерны, во-первых, определение истинной специфики деятельности и соответственно специфики содержания надзора и регулирования деятельности таких банков и разработка адекватного такому содержанию управленческого инструментария, во-вторых, первостепенное внимание вопросам качества внутреннего управления в самих банках, включая управление ими своими рисками, и качества оценки ситуации в них и регулирования со стороны соответствующих подразделений регулятора, имея в виду, что крупнейшие КО могут порождать системные риски.

Как уже отмечалось, в Банке России создан Департамент финансовой стабильности, которому поручено обнаружение системных рисков в банковском секторе страны и выработка мер противодействия таковым. Однако кардинальных идей он пока не предложил. Видимо, все упирается в явно запущенную проблему адекватного понимания природы и видов банковских финансовых рисков. Здесь нужны новые, более здравые подходы по сравнению с теми, которых придерживаются в ЦБ РФ и Базельском комитете по банковскому надзору. Поэтому перспективы того, что государственные и другие крупные банки окажутся не под особо жестким, а под содержательно особым надзором и регулированием со стороны ЦБ РФ, пока представляются туманными.

Банк России по-прежнему возлагает большие надежды на рекомендации Базельского комитета (см. далее подпараграф 7.2.2). В этой связи можно отметить, что стандарты Базель I, Базель II, если им вообще придавать какое-либо значение, следует применять не ко всем участникам рынка, а только к системообразующим банкам. Однако при этом было бы неумно не помнить, что базельские соглашения до сих пор не оправдывали своего назначения и нет оснований надеяться на то, что в дальнейшем они будут более полезными. Во всяком случае, думается, нельзя вслед за Базельским комитетом идти по тупиковому пути нагнетания требований к величинам банковских капиталов. Не может быть такого наперед заданного самого большого размера капитала, который гарантировал бы от проблем и кризиса.

Надо, следовательно, не копировать мысли «базельских мудрецов» (они не виноваты, что не могут предложить чтонибудь более приемлемое), а думать собственной головой исходя из собственных обстоятельств, адекватно учитывая особенности собственной экономики и собственной банковской системы.

Но вообще все подобного рода замечания и предложения — в нашем случае относительно частные моменты. Главное, как представляется, состоит в следующем: собственник (федеральные и региональные органы исполнительной власти) должен четко определиться с тем, чего он ожидает от государственных банков и банков с государственным участием, если оставляет в них свой капитал или даже увеличивает его, и однозначно довести до них свою позицию и волю.

К примеру, потребовалось несколько лет, чтобы новые госбанки (такие, как Россельхозбанк, бывший Российский банк развития, Росэксимбанк) стали реально кредитовать промышленность и сельское хозяйство, а не вкладывать государственные средства преимущественно в государственные же бумаги и проводить операции на межбанковском рынке.

Важно, чтобы указанные позиция и воля были хорошо продуманными, всесторонне обоснованными. Этому требованию мало отвечают «раздаваемые» в последние годы с самых высоких государственных трибун обещания «сразу после выхода из кризиса» приступить к широкомасштабной приватизации банков с государственным капиталом, т. е. к масштабному уходу государства из банковской сферы. Речь не о том, возможно это в России или нет. Речь о том, нужно это или нет, а если нужно, то кому. Думается, подобные меры не могут считаться «нужными», если их обоснованием служат только лоббистские советы и «просьбы» объединений коммерческих структур, в свою очередь базирующиеся на том, будто государству не место в экономике, будто в экономике оно всегда менее эффективно. Наши частные коммерческие банки (и не только банки), особенно крупные, еще должны делом доказать, что они работают лучше, эффективнее государственных организаций, причем с любыми клиентами и любыми проектами, и эффективнее не только для себя.

Вообще сложилась противоречивая ситуация: с одной стороны, государственные банки требуют увеличения своего капитала, так как им не хватает финансирования, и государство охотно идет им навстречу, с другой — пытаются развивать у себя все известные банковские операции, в частности, через сети филиалов и отделений привлекать средства населения. Например, Россельхозбанк открывает филиалы в регионах с низкой обеспеченностью банковскими услугами. Казалось бы, прекрасное намерение. Но ведь получается, что, сохраняя привилегии государственных агентств (возможность распределять государственные деньги), они еще и стараются приобрести преимущества универсальных банков. Но нужны ли несколько государственных универсальных банков государству, у которого уже есть Сбербанк и группа ВТБ, и нужна ли ему конкуренция между ними?

Едва ли можно согласиться с тем, чтобы государственные банки, реализующие государственную инвестиционную политику, широко занимались обычным (в основном краткосрочным) коммерческим кредитованием организаций реального сектора экономики или привлекали средства клиентов наравне с частными коммерческими банками. Использование денег населения на долгосрочные инвестиции и промышленные кредиты — дело очень рискованное. Чисто коммерческие функции, поскольку государство не отказывается от исполнения таковых, скорее всего должны быть сосредоточены в других банках — с государственным участием, но тогда задачей последних не должна быть реализация государственной инвестиционной или иной специальной политики. Словом, для государственных банков следовало бы в законодательном порядке определить ниши их деятельности.

О необходимости выхода государства из капиталов определенной части коммерческих банков уже говорилось выше, равно как и о давно принятом на этот счет решении. На практике получалась обратная тенденция. За последние несколько лет (до и после глобального кризиса) федеральные банки с государственным участием росли значительно быстрее, чем банковская система в целом. Надо ли это делать?

Создается такое впечатление, что политику государства подменяют решения чиновников. Например, как должно вести себя государство — как обыкновенный собственник или как орган денежно-кредитного регулирования, как крупный заемщик или как кредитор, как налоговый орган или как благотворительный фонд? Каким образом власть может «равноудалиться» от собственных коммерческих структур, в которых государству принадлежит решающая роль? На этот принципиальный вопрос нет ответа в официальных документах. Менеджеры, руководящие от имени государства коммерческими организациями, начинают хозяйственные интересы своей организации отождествлять с государственными интересами. В этот процесс вовлекаются и чиновники. Выходят соответствующие постановления, и на рынке появляется участник, обладающий заведомым преимуществом перед остальными.

Исходя из этого должна быть официально определена роль государства как разработчика не только эффективных способов управления и развития банковской индустрии в виде разумных принципов, законов и правил деятельности коммерческих КО, но и правил, по которым само государство должно следовать этим принципам, постоянно помня о том, что оно является не только властным центром, но и непосредственным, а подчас главным участником рынка, который оно должно развивать.

Слабость российской банковской системы заключается не в том, что в ней чрезмерно представлен государственный капитал, а в том, что государство, сохранив за собой право быть участником рынка банковских услуг, в должной степени не овладело рыночными механизмами — искусством управлять его деятельностью, не обеспечило развитие конкуренции между кредитными институтами, не стимулировало развитие других форм собственности, играющих значительную роль в развитии региональной экономики, не обеспечило в должной степени доверия граждан и инвесторов к национальной банковской системе.

Далее, за крупными государственными банками и банками с государственным участием, как уже отмечалось, должен быть содержательно особый контроль.

Во-первых, потому что они пользуются и рискуют государственными (общественными) деньгами, а не частными (не «своими собственными»). Такие деньги, в какие бы длительные проекты они ни вкладывались, обязаны приносить ожидаемый эффект. Нельзя допустить, чтобы у представителей государства появлялся соблазн, с одной стороны, кредитовать через «свой банк» проекты, без которых общество вполне может обойтись, с другой — подчинить работу банка главным образом цели получения больших прибылей.

Во-вторых, более качественный контроль за такими банками необходим потому, что они по определению менее прибыльны из-за того, что должны брать на себя «с подачи» властей повышенные риски, но в то же время не должны находиться в «тепличных условиях», пребывать в «оазисах» привилегий и льгот. Сочетание всех этих начал предъявляет особенные и весьма высокие требования к профессионализму менеджмента в государственных банках.

Выше был сформулирован тезис о том, что наряду с неадекватной практикой системно значимых банков другим главным источником системных рисков могут быть неразумные действия властей, регуляторов. Тезис представляется более чем актуальным. Банковской системе конечно нужен регулятор. Но такой, который хотя бы не создает для своих «подопечных» дополнительных искусственных проблем.

• [1] Аганбегян А. Г. О новой роли банков в финансировании послекризисного социально-экономического развития России // Деньги и кредит. 2011. № 1.
• [2] Немного перефразированная цитата из антиутопии «Скотный двор» Дж. Оруэлла.