Государственное регулирование рынка ценных бумаг

Регулирование рынка ценных бумаг — это упорядочение деятельности на нем всех его участников и операций между ними со стороны организаций, уполномоченных обществом на эти действия в силу толкования норм действующего законодательства.

Регулирование рынка ценных бумаг охватывает всех его участников: эмитентов, инвесторов, профессиональных фондовых посредников, организаций инфраструктуры рынка.

Регулирование участников рынка может быть внешним и внутренним. Внутреннее регулирование — это подчиненность деятельности данной организации ее собственным нормативным документам: уставу, правилам и другим внутренним нормативным документам, определяющим деятельность этой организации в целом, ее подразделений и ее работников.

Внешнее регулирование — это подчиненность деятельности данной организации нормативным актам государства, других организаций, международным соглашениям.

Регулирование рынка ценных бумаг охватывает все виды деятельности и все виды операций на нем: эмиссионные, посреднические, инвестиционные, спекулятивные, залоговые, трастовые и т. д.

Регулирование рынка ценных бумаг осуществляется органами или организациями, уполномоченными на выполнение функций регулирования. С этих позиций различают:

государственное регулирование рынка, осуществляемое государственными органами, в компетенцию которых входит выполнение тех или иных функций регулирования;

регулирование со стороны профессиональных участников рынка ценных бумаг, или саморегулирование рынка; процесс этот в данный момент развивается двояко. С одной стороны, государство может передавать часть своих функций по регулированию рынка уполномоченным или отобранным им организациям профессиональных участников рынка ценных бумаг. С другой стороны, последние могут сами договориться о том, что созданная ими организация получает некие права регулирования по отношению ко всем участникам данной организации;

общественное регулирование, или регулирование через общественное мнение; в конечном счете реакция широких слоев общества в целом на какие-то действия на рынке ценных бумаг является первопричиной, по которой начинаются те или иные регулятивные действия государства или профессионалов рынка.

Регулирование рынка ценных бумаг обычно имеет следующие цели:

поддержка порядка на рынке, создание нормальных условий для работы всех участников рынка;

защита участников рынка от недобросовестности и мошенничества отдельных лиц или организаций, от преступных организаций;

обеспечение свободного и открытого процесса ценообразования на ценные бумаги на основе спроса и предложения;

создание эффективного рынка, на котором всегда имеются стимулы для предпринимательской деятельности и на котором каждый риск адекватно вознаграждается;

в определенных случаях создание новых рынков, поддержка необходимых обществу рынков и рыночных структур, рыночных начинаний и нововведений и т. п.;

воздействие на рынок с целью достижения каких-то общественных целей (например, для повышения темпов роста экономики, снижения уровня безработицы и т. д.).

Государство на российском рынке ценных бумаг выступает в качестве:

эмитента при выпуске государственных ценных бумаг;

инвестора при управлении крупными портфелями акций промышленных предприятий.

профессионального участника при торговле акциями в ходе приватизационных аукционов;

регулятора при написании законодательства и подзаконных актов;

верховного арбитра в спорах между участниками рынка через систему судебных органов.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг — это регулирование со стороны общественных органов государственной власти. Система государственного регулирования рынка включает:

государственные и иные нормативные акты;

государственные органы регулирования и контроля.

Формы государственного управления рынком можно разделить на:

прямое, или административное, управление;

косвенное, или экономическое, управление.

Прямое, или административное, управление рынком ценных бумаг со стороны государства осуществляется путем:

установления обязательных требований ко всем участникам рынка ценных бумаг;

регистрации участников рынка и ценных бумаг, эмитируемых ими;

лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

обеспечения гласности и равной информированности всех участников рынка;

поддержания правопорядка на рынке.

Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) регистрирует выпуски ценных бумаг корпораций (кроме кредитных организаций), субъектов федерации и органов местного самоуправления, лицензирует фондовые биржи, инвестиционные компании, инвестиционные фонды, устанавливает правила бухгалтерского учета операций с ценными бумагами, осуществляет выпуск государственных ценных бумаг и регулирует их обращение.

Центральный банк РФ — федеральный орган, действующий на основании закона, регистрирует выпуски ценных бумаг кредитных организаций, осуществляет операции и регулирует порядок осуществления кредитными организациями операций на открытом рынке ценных бумаг, ломбардного кредитования и переучета векселей, устанавливает и контролирует антимонопольные требования к операциям на рынке ценных бумаг кредитных организаций, регулирует деятельность на рынке ценных бумаг клиринговых организаций и организаций, производящих безналичные расчеты по сделкам с ценными бумагами (в том числе депозитариев), контролирует экспорт и импорт капитала.

Государственный комитет по антимонопольной политике устанавливает антимонопольные правила и осуществляет контроль за их исполнением.

Госстрахнадзор регулирует особенности деятельности на рынке ценных бумаг страховых компаний.

Принятие в 1996 году Федерального закона «О рынке ценных бумаг» имело важное значение, поскольку позволило упорядочить операции с ценными бумагами, исключить из объектов фондового рынка так называемые суррогаты ценных бумаг, а также хотя бы в некоторой степени защитить интересы инвесторов на фондовом рынке. Но Закон был не без недостатков.

И вот 28 декабря 2002 году Президент РФ подписал Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и о внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях», устанавливающий принципиально новый подход к правовому регулированию фондового рынка в России.

Прежде всего, следует обратить внимание на изменение предмета регулирования Закона «О рынке ценных бумаг». Согласно предыдущей редакции предметом регулирования этого Закона были отношения, возникающие при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг независимо от типа эмитента, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг. Определение эмиссионной ценной бумаги содержалось в статье 2 Закона. Те же ценные бумаги, которые не отвечали совокупности указанных в статье 2 признаков, признавались неэмиссионными ценными бумагами, порядок их выпуска и обращения устанавливался иными нормами. К неэмиссионным ценным бумагам относятся векселя, чеки, депозитные и сберегательные сертификаты и другие. Такой подход нельзя было признать правильным, поскольку хозяйствующие субъекты, в том числе профессиональные участники рынка ценных бумаг, совершали операции с этими бумагами. Статья 14 Закона в предыдущей редакции давала право фондовой бирже допускать к обращению на ней не только эмиссионные ценные бумаги, но и иные финансовые инструменты. При этом формально обращение неэмиссионных ценных бумаг под действие Закона «О рынке ценных бумаг» не подпадало.

С внесением изменений в него указанный пробел ликвидирован, и отношения, возникающие при обращении неэмиссионных ценных бумаг в случаях, предусмотренных федеральными законами, также составляют предмет регулирования этого Закона.

В предыдущей редакции Закона в качестве эмиссионных ценных бумаг упоминались только акции и облигации, хотя перечень эмиссионных ценных бумаг не был исчерпывающим. Новая редакция Закона в числе эмиссионных называет такую ценную бумагу, как опцион эмитента, и содержит его определение.

Опцион эмитента — это эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее владельца на покупку в предусмотренный в ней срок и/или при наступлении указанных в ней обстоятельств определенного количества акций эмитента такого опциона по цене, определенной в опционе эмитента. Опцион эмитента является именной ценной бумагой. Опцион — это разновидность производных ценных бумаг, широко применяющихся в мировой практике. При покупке такой ценной бумаги приобретается не титул собственности на ценные бумаги (в частности, на акции), а только право на его приобретение. При этом продавец опциона — владелец ценных бумаг получает стоимость опциона, сохраняя на определенное время контроль над своими ценными бумагами, а владелец опциона может получить доход, если рыночная стоимость ценных бумаг превысит ту, что зафиксирована в самом опционе.

Российское законодательство не содержало норм, четко определяющих, что такое опцион, но тем не менее допускало его обращение на рынке ценных бумаг. Указом Президента РФ от 4 ноября 1994 года № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в РФ» было установлено, что впредь до принятия федерального закона, устанавливающего требования, предъявляемые к ценным бумагам, к публичному размещению с соблюдением предусмотренных законодательством РФ требований наравне с акциями, облигациями и иными ценными бумагами допускаются опционы на ценные бумаги. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» был принят в 1996 году, но об опционах в нем даже не упоминалось. При этом они выпускались в обращение и были объектом сделок на фондовом рынке, участники которого в этом вопросе руководствовались в основном актами ФКЦБ РФ.

В качестве примера можно привести Постановление ФКЦБ РФ от 27 апреля 2001 года № 9, которым было утверждено «Положение о требованиях к операциям, связанным с совершением срочных сделок на рынке ценных бумаг». В соответствии с пунктом 1.3 указанного «Положения» опционы могут быть финансовым инструментом (базисным активом) срочных сделок на фондовом рынке наравне с эмиссионными ценными бумагами.

Таким образом, закрепив понятие опциона эмитента в Законе «О рынке ценных бумаг», законодатель устранил несоответствие между актами различного уровня, регулирующими рынок ценных бумаг. А для того чтобы свести к минимуму возможные злоупотребления при выпуске и размещении опционов, Закон требует применять к ним правила размещения ценных бумаг, конвертируемых в акции.

Хочется также отметить, что устранены некоторые коллизии Закона «О рынке ценных бумаг» с другими законодательными актами, в частности с Федеральным законом «Об акционерных обществах». Например, статья 2 Закона «О рынке ценных бумаг» ранее разрешался выпуск акций на предъявителя. Это положение прямо противоречило статье 25 Закона «Об акционерных обществах», которой запрещается выпуск акций на предъявителя и прямо предусматривается, что все акции акционерного общества являются именными. Теперь статья 2 Закона «О рынке ценных бумаг» содержит прямое указание на то, что акция является именной ценной бумагой.

Отредактировано определение облигации. В соответствии с частью 3 статьи 2 Закона «О рынке ценных бумаг» под облигацией понимается эмиссионная ценная бумага, закрепляющая права ее владельца (а не держателя, как было ранее) на получение от эмитента облигации в предусмотренный в ней срок ее номинальной стоимости или иного имущественного эквивалента. Облигация может также предусматривать право ее владельца на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права. Доходом по облигации являются процент и/или дисконт. На рынке ценных бумаг могут обращаться облигации, обеспеченные банковской, государственной или муниципальной гарантией (ст. 27.5), поручительством (ст. 27.4), залогом (ст. 27.3).

Серьезные изменения коснулись правового положения профессиональных участников фондового рынка. Согласно новым правилам профессиональными участниками рынка ценных бумаг могут быть только юридические лица.

Законом введен новый институт — финансовый консультант на рынке ценных бумаг. Финансовым консультантом на рынке ценных бумаг может быть юридическое лицо, имеющее лицензию на осуществление брокерской и/или дилерской деятельности на рынке ценных бумаг, оказывающее эмитенту услуги по подготовке проспекта ценных бумаг.

Претерпело существенные изменения правовое регулирование брокерской деятельности. Таковой в настоящее время признается деятельность по совершению гражданско-правовых сделок с ценными бумагами от имени и за счет клиента (в том числе эмитента эмиссионных ценных бумаг при их размещении) или от своего имени и за счет клиента на основании возмездных договоров с клиентом (статья 3 Закона «О рынке ценных бумаг»).

Теперь отношения брокера с клиентом могут быть основаны не только на договоре поручения или комиссии, как раньше, а на любом возмездном договоре. Причем нельзя не отметить особое указание законодателя на возмездный характер отношений между брокером и его клиентом.

Пожалуй, впервые получил признание российского законодателя так называемый андеррайтинг, то есть гарантия размещения ценных бумаг. На первичном рынке ценных бумаг основная операция — размещение эмитентом нового выпуска своих ценных бумаг. Зачастую эмитент, не имея возможности, да и не желая прилагать усилия для продажи максимально возможного количества ценных бумаг, прибегает к услугам посредника — профессионального участника фондового рынка, который на основании эмиссионного соглашения осуществляет покупку эмиссионных ценных бумаг у эмитента при их размещении и последующую перепродажу их инвесторам. Обычно именно брокеры выполняют функцию андеррайтера, но только теперь суть этой операции нашла отражение в определении брокерской деятельности в соответствии с Законом «О рынке ценных бумаг».

Брокеру ныне дано право предоставлять своему клиенту в заем денежные средства и/или ценные бумаги для совершения сделок купли-продажи ценных бумаг при условии предоставления клиентом обеспечения в виде ценных бумаг, принадлежащих клиенту и/или приобретаемых брокером по маржинальным сделкам. Маржинальные сделки — это сделки, совершаемые с использованием денежных средств и/или ценных бумаг, переданных брокером в заем. Такое определение маржинальных сделок закреплено в федеральном законе впервые. При этом брокер может взимать с клиента проценты по предоставляемым займам.

Изменения также коснулись порядка деятельности клиринговых организаций и организаторов торговли на рынке ценных бумаг. На клиринговую организацию возложена обязанность регистрировать правила осуществления клиринговой деятельности в федеральном органе исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Организатор торговли на рынке ценных бумаг обязан регистрировать в федеральном органе исполнительной власти по рынку ценных бумаг документы, содержащие информацию о правилах допуска участника фондового рынка к торгам, правила допуска к торгам ценных бумаг, правила заключения и исполнения сделок, правила, ограничивающие манипулирование ценами, и так далее.

Важная поправка связана с требованиями к должностным лицам профессиональных участников фондового рынка (ст. 10.1). Функции единоличного исполнительного органа профессионального участника рынка ценных бумаг не могут осуществлять лица, которые уже выполняли такие функции или входили в состав коллегиального исполнительного органа ряда хозяйствующих субъектов в момент аннулирования (отзыва) у этих субъектов лицензии или в момент вынесения решения о применении процедур банкротства, если с момента такого аннулирования либо момента завершения процедур банкротства прошло менее трех лет. Установлены ограничения для лиц, имеющих судимость за преступления в сфере экономической деятельности или преступления против государственной власти.

Нельзя не обратить внимание на существенные изменения в правовом положении фондовой биржи. Если ранее фондовая биржа могла создаваться только в форме некоммерческого партнерства, то теперь она может создаваться еще и в форме акционерного общества (закрытого или открытого). При этом правило о том, что членами фондовой биржи могут быть только профессиональные участники рынка ценных бумаг, распространяется только на биржу, созданную в форме некоммерческого партнерства.

Изменились правила совмещения деятельности фондовой биржи с иными видами деятельности. Ранее фондовая биржа помимо деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг могла осуществлять лишь депозитарную деятельность и деятельность по определению взаимных обязательств. Теперь фондовая биржа может совмещать свои функции с деятельностью валютной биржи, товарной биржи, деятельностью по распространению информации, издательской деятельностью, а также с осуществлением деятельности по сдаче имущества в аренду. Из всех видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг фондовая биржа имеет право осуществлять только клиринговую деятельность, связанную с осуществлением клиринга по операциям с ценными бумагами и инвестиционными паями паевых инвестиционных фондов.

В случае совмещения юридическим лицом деятельности валютной биржи и/или товарной биржи (деятельности по организации биржевой торговли) и/или клиринговой деятельности с деятельностью фондовой биржи для осуществления каждого из указанных видов деятельности должно быть создано отдельное структурное подразделение.

В соответствии с действующим законодательством к торгам на фондовой бирже могут быть допущены эмиссионные ценные бумаги, а также иные ценные бумаги, в том числе инвестиционные паи паевых инвестиционных фондов в процессе их выдачи и обращения.

Участниками торгов на фондовой бирже могут быть только брокеры, дилеры и управляющие. Иные лица могут совершать операции на фондовой бирже исключительно при посредничестве брокеров, являющихся участниками торгов.

Четко сформулированы требования к деятельности фондовой биржи (статья 13 Закона). Она обязана утверждать правила допуска к участию в торгах, правила проведения торгов, в том числе правила совершения и регистрации сделок с ценными бумагами, а также меры, направленные на предотвращение манипулирования ценами и использования служебной информации.

Новым является возложение на фондовую биржу обязанности осуществлять постоянный контроль за совершаемыми на ней сделками в целях выявления случаев использования служебной информации, манипулирования ценами и за соблюдением участниками торгов и эмитентами, ценные бумаги которых включены в котировальные списки, требований законодательства РФ о ценных бумагах и нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Кроме того, Закон обязывает участников торгов предоставлять фондовой бирже по ее требованию информацию, необходимую для осуществления ею контроля в соответствии с правилами проведения торгов на фондовой бирже.

Изменен порядок выпуска и обращения эмиссионных ценных бумаг. Процедура эмиссии дополнена новым этапом — утверждением решения о выпуске ценных бумаг. Он следует непосредственно после принятия эмитентом решения о размещении ценных бумаг.

Государственная регистрация выпуска ценных бумаг сопровождается регистрацией их проспекта теперь только в одном случае — если ценные бумаги размещаются путем открытой подписки или путем закрытой подписки среди круга лиц, число которых превышает 500. Объем эмиссии, согласно ныне действующему законодательству, не имеет значения.

Если государственная регистрация выпуска ценных бумаг сопровождается регистрацией их проспекта, каждый этап процедуры эмиссии ценных бумаг сопровождается раскрытием информации. Обязанность обеспечить доступ к информации, содержащейся в проспекте ценных бумаг, любым заинтересованным лицам независимо от целей получения этой информации лежит на эмитенте. Он должен опубликовать сообщение о государственной регистрации выпуска ценных бумаг в печатном органе массовой информации с тиражом не менее 10 000 экземпляров в случае открытой подписки, а в случае закрытой подписки — с тиражом не менее 1000 экземпляров (статья 23).

Очень важная новелла — установленное в Законе требование о подписании проспекта ценных бумаг лицом, осуществляющим функции единоличного исполнительного органа эмитента, его главным бухгалтером (или лицом, выполняющим его функции). Это означает, что указанные лица подтверждают достоверность и полноту всей информации, содержащейся в проспекте. Проспект ценных бумаг также должен быть подписан аудитором, а в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, — независимым оценщиком. В случае публичного размещения и/или публичного обращения эмиссионных ценных бумаг проспект эмиссии должен быть подписан финансовым консультантом на рынке ценных бумаг.

Публичное размещение — размещение ценных бумаг путем открытой подписки, в том числе размещение ценных бумаг на торгах фондовых бирж и/или иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг (часть 22 статья 2 Закона «О рынке ценных бумаг»).

Публичное обращение — обращение ценных бумаг на торгах фондовых бирж и/или иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг, обращение ценных бумаг путем предложения ценных бумаг неограниченному кругу лиц, в том числе с использованием рекламы (часть 23 статьи 2 Закона «О рынке ценных бумаг»).

Лица, подписавшие проспект ценных бумаг, при наличии их вины несут солидарно между собой субсидиарную с эмитентом ответственность за ущерб, причиненный владельцу ценных бумаг вследствие содержащейся в проспекте и подтвержденной ими недостоверной, неполной и/или вводящей в заблуждение инвестора информации.

Основания для отказа в государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг и регистрации проспекта ценных бумаг установлены в статье 21 Закона «О рынке ценных бумаг», и их перечень расширен. Помимо оснований, существовавших ранее, теперь таковыми могут быть, во-первых, несоответствие финансового консультанта на рынке ценных бумаг, подписавшего проспект ценных бумаг, установленным требованиям; во-вторых, непредставление в течение 30 дней по запросу регистрирующего органа всех документов, необходимых для государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг или регистрации проспекта ценных бумаг.

Обращение эмиссионных ценных бумаг до полной их оплаты и государственной регистрации отчета об итогах их выпуска запрещается. Публичное обращение эмиссионных ценных бумаг, в том числе ценных бумаг иностранных эмитентов, запрещается до регистрации проспекта ценных бумаг (статья 27.6 Закона «О рынке ценных бумаг»).

Подводя итог краткой характеристике изменений и дополнений, следует сказать, что проделана определенная работа по совершенствованию правовой базы по регулированию фондового рынка в России. Наметилась тенденция к развитию понятийного ряда законодательства в сфере рынка ценных бумаг; несколько упорядочена деятельность профессиональных участников; устранены некоторые противоречия Закона «О рынке ценных бумаг» другим нормативным правовым актам, а также те, которые имелись в самом Законе.

Однако необходимо отметить, что не все существующие проблемы ликвидированы. Законодатель по-прежнему не дает общего определения некоторым важнейшим понятиям, легальное закрепление которых способствовало бы их более правильному применению. В частности, нет легального определения такого понятия, как «рынок ценных бумаг», хотя Закон направлен именно на регулирование рынка ценных бумаг, что следует из самого его названия; не определено понятие «профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг» и то, чем оно отличается от понятия «предпринимательская деятельность на рынке ценных бумаг»; нет понятия конфликта интересов. Есть проблемы, связанные с институтом номинального держателя ценных бумаг, но соответствующей статьи Закона изменения не коснулись.

Принятые изменения и дополнения в Закон «О рынке ценных бумаг» юридически оформили уже давно сформировавшиеся, вызревшие отношения в сфере рынка ценных бумаг, что является, безусловно, важным и значимым, но, к сожалению, недостаточным для нормального функционирования фондового рынка и его субъектов.