Применение Банком России к кредитным организациям мер воздействия

Виды мер воздействия

Меры, направленные на защиту прав и законных интересов и применяемые в отношении правонарушителей уполномоченными государством органами, являются мерами государственного принуждения. За счет этих мер обеспечивается общеобязательность правовых установлений.

Меры государственного принуждения делятся на юридические санкции и профилактические (предупредительные) меры.

В общем виде юридические санкции представляют собой реакцию государства на факт противоправного поведения конкретного лица или органа и заключаются в государственном принуждении к соблюдению правовых требований.

При этом если применение юридических санкций всегда связано с правонарушениями (в том числе за неоконченное преступление в уголовном праве), то профилактические (предупредительные) меры направлены на их предупреждение и соответственно применяются при наличии подозрения на правонарушение. К их числу относятся, например, личный досмотр, проверка документов, обыск, наложение ареста на имущество, принятие судами мер по обеспечению иска.

Деление способов защиты, реализуемых в юрисдикционной форме, на меры защиты (пресекательные и регулятивные) и меры ответственности совпадает с делением юридических санкций на правовосстановительные и штрафные. Меры защиты реализуются за счет применения к правонарушителю правовосстановительных санкций, а меры ответственности — за счет санкций штрафного характера^[1].

Тем самым получается, что с точки зрения претерпевания нарушителем негативных последствий речь идет о юридической ответственности, а с точки зрения применения ее государством — о юридических санкциях.

Юридические санкции делятся на две группы:

• 1) правовосстановительные санкции;
• 2) санкции штрафного характера (штрафные санкции).

Правовосстановительные санкции призваны устранить правонарушение и его последствия, а также принудить обязанное лицо к исполнению своих обязанностей.

Санкции штрафного характера состоят в дополнительных для нарушителя неблагоприятных последствиях. К ним можно отнести дисциплинарные взыскания, основные административные и уголовные виды наказания^[2].

Деление юридических санкций на правовосстановительные и штрафные необходимо учитывать при применении этих видов санкций. Принципиальные различия между ними заключаются в следующем:

• 1) для применения санкций штрафного характера необходимо наличие вины, если иное не установлено законом^[3]. Под этой оговоркой имеются в виду меры гражданско-правовой ответственности, которые могут применяться вне зависимости от наличия вины должника, например при осуществлении предпринимательской деятельности либо за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства третьими лицами, на которых было возложено исполнение (см. соответственно п. 3 ст. 401 и ст. 403 ГК РФ). Для применения правовосстановительных санкций достаточно факта объективно противоправного деяния. Так, в налоговом праве для взыскания пени наличия вины обязанного лица не требуется (см. п. 1 ст. 75 НК РФ), а для взыскания штрафов она необходима (ст. 106 НК РФ). Исключение здесь опять же составляет гражданское право, где при возмещении имущественного вреда и компенсации морального вреда может учитываться вина причинителя вреда (см. соответственно ст. 1064, ст. 151 ГК РФ);
• 2) две санкции штрафного характера за одно правонарушение применять нельзя^[4]. В зависимости от последствий правонарушения можно применять несколько правовосстановительных санкций. Кроме того, они могут применяться одновременно с санкциями штрафного характера. Например, за неполную уплату сумм налога производится взыскание недоимки, пени, а также штрафа (п. 2 ст. 75 НК РФ). Исключение составляет соотношение убытков (правовостановительная санкция) с неустойкой и процентами за пользование чужими денежными средствами (штрафные санкции) в гражданском праве. По общему правилу они взыскиваются в части не покрытой неустойкой или указанными процентами (п. 1 ст. 394, п. 2 ст. 395 ГК РФ);
• 3) размер санкций штрафного характера может изменяться судом^[5]. В частности, согласно п. 3 и 4 ст. 114 НК РФ при наличии хотя бы одного смягчающего ответственность обстоятельства размер штрафа подлежит уменьшению не меньше, чем в два раза по сравнению с размером, установленным соответствующей статьей НК РФ за совершение налогового правонарушения, а при наличии отягчающего обстоятельства размер штрафа увеличивается на 100%. Конкретизация правовосстановительных санкций судом производиться не должна;
• 4) при применении штрафных санкций требуется предварительный судебный контроль. Для применения иных мер государственного принуждения достаточно последующего судебного контроля. Такое деление Конституционный Суд РФ провел на примере конфискации как меры юридической ответственности^[6]. Банк России как надзорный орган вправе применять к кредитным организациям меры воздействия двух типов:
  • — предупредительные;
  • — принудительные.

Конкретный состав применяемых мер воздействия может включать как меры воздействия только одного типа (предупредительные либо принудительные), так и сочетать меры воздействия обоих типов.

Содержание предупредительных мер воздействия включает:

• — доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации;
• — изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации;
• — предложения представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков;
• — установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности^[7].

Данные меры используются и для предотвращения сомнительных операций кредитных организаций^[8].

Предупредительные меры не носят обязательного характера и соответственно не могут считаться мерами государственного принуждения (профилактическими мерами). Они относятся к мерам управленческого характера. Отсюда и понятие «меры воздействия», объединяющее управленческие и правовые меры.

К принудительным мерам относятся обязательные для исполнения предписания Банка России об устранении выявленных в их деятельности нарушений (ч. 1 ст. 73 Закона о Центральном банке РФ), а также меры воздействия, перечисленные в ст. 74 Закона о Центральном банке РФ.

В случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право:

• 1) взыскать штраф в размере до 0,1% минимального размера уставного капитала на момент нарушения;
• 2) ввести ограничение на проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев, что предполагает установление количественных ограничений на проведение соответствующих операций (предельного объема остатков на соответствующих счетах, количества или круга клиентов, кредиторов, заемщиков и др.).

В случае неисполнения в срок, установленный Банком России, его предписаний об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организациией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе:

• 1) взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала;
• 2) потребовать от кредитной организации:
  • — осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов;
  • — замены членов совета директоров (наблюдательного совета), единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера филиала кредитной организации;
  • — осуществления реорганизации кредитной организации;
• 3) изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы;
• 4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года;
• 5) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев;
• 6) запрет на привлечение кредитной организацией средств физических лиц Банк России может также ввести на основании п. 3.3 ст. 48 Закона о страховании вкладов физических лиц в банках РФ;
• 7) ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные Законом о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций;
• 8) предложить учредителям (акционерам, участникам) кредитной организации, которые имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов.

Принудительные меры воздействия, применяемые Банком России к кредитным организациям, являются особыми мерами административной ответственности со специальным порядком применения.

За осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности, а также за нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований также предусмотрены штрафы ст. 15.26 КоАП РФ, а за неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма — ч. 1−4 ст. 15.27 КоАП РФ Банк России рекомендует своим территориальным управлениям применять их к должностным лицам кредитных организаций^[9].

Наиболее серьезной мерой воздействия на кредитную организацию является отзыв у нее Банком России лицензии на осуществление банковских операций по особым основаниям, предусмотренным ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности.

Порядок применения мер воздействия

Все меры, кроме штрафов, являются правовосстановительными санкциями, поскольку направлены на устранение правонарушений без дополнительного имущественного воздействия на кредитную организацию.

Перечисленные меры воздействия не могут применяться к кредитной организации, если со дня совершения нарушения истекло пять лет.

Относящиеся к этим мерам штрафы взыскиваются Банком России в судебном порядке (ч. 13 ст. 74 Закона о Центральном банке РФ). При этом Банк России может обратиться в суд с иском об их взыскании с кредитной организации не позднее шести месяцев со дня составления акта об обнаружении нарушения.

За нарушение нормативов обязательных резервов установлен отдельный штраф, взыскиваемый в судебном порядке в размере, установленном Банком России. При этом он не может превышать сумму, исчисленную исходя из двойной ставки рефинансирования Банка России, действовавшей на момент принятия судом соответствующего решения (ч. 4 ст. 38 Закона о Центральном банке РФ).

Штрафы, предусмотренные ст. 15.26, 15.27 и 15.36 КоАП РФ, должны применяться в порядке, предусмотренном этим Кодексом^[10].

При этом следует отметить, что при возникновении коллизий между Законом о Центральном банке РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях они должны разрешаться в пользу положений Закона о Центральном банке РФ, поскольку этот закон является специальным. К тому же он еще и принят позднее^[11].

Порядок отзыва Банком России лицензий на осуществление банковских операций будет рассмотрен ниже.

На основании Федерального закона «О национальной платежной системе» Банку России предоставлено право применять к субъектам платежных систем действия (если нарушения не влияют на бесперебойность функционирования платежных систем) и меры принуждения (если влияют). К действиям относится доведение информации о выявленном нарушении и рекомендации по его устранению, а к мерам принуждения — предписания об устранении нарушений либо об ограничении операционных услуг (ст. 34).

• [1] См., например, абз. 2 п. 5 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 15.07.1999 № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР „О Государственной налоговой службе РСФСР“ и Законов Российской Федерации „Об основах налоговой системы в Российской Федерации“ и „О федеральных органах налоговой полиции“» .
• [2] См., например, абз. 3 п. 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 30.07.2001 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества «Разрез «Изыхский»» .
• [3] См., например, абз. 4 п. 1.1 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 27.04.2001 № 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ «АвтоВАЗ» и «Комбинат «Североникель», обществ с ограничен-ной ответственностью «Верность», «Вита-Плюс» и «Невско-Балтийская транспортная компания», товарищества с ограниченной ответственностью «Совместное российско-южноафриканское предприятие «Эконт» и гражданина А. Д. Чулкова»» .
• [4] См., например, п. 1 резолютивной части определения Конституционного Суда РФ от 05.07.2001 № 130−0 «По запросу Омского областного суда о проверке конституционности положения пункта 12 статьи 7 Закона Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации»» .
• [5] См., например, абз. 2 п. 2 мотивировочной части определения Конституционного Суда РФ от 06.07.2001 № 144−0 «По жалобе гражданина Клапши Дениса Валерьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 5 статьи 242 и частью первой статьи 254 Таможенного кодекса Российской Федерации» .
• [6] См. абз. 2 и 3 п. 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 11.03.1998 № 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Μ. М. Гаглоевой и А. Б. Пестрякова» .
• [7] Пункты 1.3 и 1.9 инструкции ЦБ РФ от 31.03.1997 № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия» .
• [8] См.: письма ЦБ РФ от 26.12.2005 № 161-Т «Об усилении работы по предотвращению сомнительных операций кредитных организаций», от 30.10.2007 № 170-Т «Об особенностях принятия на банковское обслуживание юридических лиц — нерезидентов, не являющихся российскими налогоплательщиками», от 01.11.2008 № 137-Т «О повышении эффективности работы по предотвращению сомнительных операций» .
• [9] См.: письмо ЦБ РФ от 02.07.2002 № 84-Т «О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях» .
• [10] См.: Указание Банка России от 11.09.2012 № 2871-У «О перечне должностных лиц Банка России, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» .
• [11] Подробнее об этих проблемах см.: Курбатов А. Я. Административная ответственность кредитных организаций: разрешение противоречий между Законом о Банке России и КоАП // Банковское право. 2012. № 4. С. 18.