Властная вертикаль в государственном управлении: унитаризм, федерализм, конфедерализм

Сравнительно-исторические исследования систем государственного управления в разных странах обнаруживают множество различий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответствующих стран. Так, индустриальное государство с быстрыми темпами экономического роста и высоким жизненным уровнем может иметь иные административные институты, чем аграрное государство с его замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни.

Еще один важный фактор, влияющий на структуры государственного управления, — политические режимы, в рамках которых функционируют административные органы. По этой причине в двух странах с приблизительно одинаковой социально-экономической структурой могут быть различные по своей природе государственные институты.

Достаточно часто в странах со сходными политическими режимами и приблизительно одинаковым социально-экономическим уровнем (например, в развитых странах Запада) складываются весьма разные модели государственного управления. В этом случае основные различия определяются типом территориальной организации государства. С этой точки зрения существует два основных типа административно-территориального государственного управления: унитарное и федеральное.

Унитарное государство имеет единую политико-правовую и административную систему на всей территории, подчеркивая неделимость своего суверенитета. Унитарная система предоставляет входящим в нее территориям очень мало автономии, основное управление осуществляется непосредственно из столицы. Территориальные подразделения (например, департаменты во Франции, провинции в Италии, графства в Швеции) большей частью существуют ради административного удобства.

Федеральное государство состоит из нескольких государственных или территориальных образований, обладающих определенной политической самостоятельностью и образующих единое политическое сообщество. Вот несколько наиболее существенных признаков федерализма:

• — субъекты федерации имеют значительную собственную политическую жизнь (штаты в США и Бразилии, кантоны в Швейцарии, земли в Германии). Они обладают правом учредительной власти, т. е. имеют собственные конституции, самостоятельную правовую и судебную систему;
• — разделение полномочий между центром и субъектами федерации осуществляется в рамках союзной конституции;
• — субъекты федерации могут быть произвольно упразднены или изменены центральной властью на законном основании.

Теоретически существует и третья возможность административно-территориальной организации — конфедерация, т. е. союз независимых государств, — настолько свободное формирование, что его составные части могут успешно бороться против центральной власти. Конфедерации обычно недолговечны, они либо распадаются на части, либо превращаются в федерации. Историческим примером конфедерации может служить Швейцария: эта страна до сих пор называет себя конфедерацией, хотя фактически имеет федеральный тип административно-государственного управления. Наверное, только Европейский Союз в настоящее время является единственным примером конфедерации, в которой слабая власть штаб-квартиры в Брюсселе легко блокируется правом вето отдельных стран — членов Европейского Сообщества.

Формирование государственных структур по федеральному принципу в исторической перспективе обусловлено рядом причинами. Первая из них — стремление укрепить государственную безопасность: соединив свои ресурсы, несколько небольших государств способны защитить себя от более могущественных соседей. Историческими примерами могут служить Швейцария и Бразилия.

Другая причина структурирования государства по федеральному принципу — заинтересованность нескольких небольших государств в агрессивной экспансии. Объединение дипломатических и военных ресурсов таких государств сделали бисмарковскую Германию одной из ведущих держав в конце XIX столетия.

В некоторых случаях определенный социальный класс какой-либо нации может предпочесть федеральную систему управления в надежде получить экономические преимущества. Например, американский историк Ч. Бирд рассматривал Конституцию США 1787 г. как попытку отцов-основателей защитить свои имущественные интересы, усилив центральную власть.

Наконец, федеральный тип государственного управления часто выступает единственным способом сохранения национального единства. Например, после окончания британского колониального владычества Индия создала федеральную систему управления, которая позволила таким государствам, как Бенгалия, Пенджаб, Раджастан, поддержать свои культуры и объединиться в единое государство. Эти страны никогда бы не вошли в федеральный союз, если бы он не гарантировал им местной автономии.

Следует подчеркнуть, что федерализм достаточно эффективно защищает местную автономию, создавая различные уровни управления, каждый из которых отвечает за определенный круг вопросов. В большинстве государств существуют три уровня управления: национальный (федеральный), региональный (управление провинций, земель, штатов) и местный. Эти уровни обычно формируют пирамиду: в ее основании находится множество единиц местного управления, над ними несколько меньше единиц управления штатов (земель, провинций), на вершине — центральное управление. Заметим, что страны с унитарными системами часто разделены похожим образом, но нижние уровни управления обладают очень незначительной властью.

При федеральном устройстве административные функции государства юридически и фактически распределяются между федерацией и ее субъектами. Такое разделение имеет важные последствия.

Во-первых, это приводит к известной неоднородности государственного аппарата (что контрастирует с единообразием при унитарном устройстве государства). Каждый член федерации вправе выбрать структуру своих административных учреждений по собственному усмотрению. Например, в США нет типовой организации органов управления штатов.

Во-вторых, федеральное устройство приводит к созданию двух этажей администрации, между которыми нет органической связи. И если такой дуализм не создает трудности в тех областях, которые целиком находятся в ведении федеральной администрации (например, в области обороны и международных отношений), то иначе обстоит дело с функциями, относящимися к компетенции как федерации, так и ее субъектов. Например, в США, где просвещением ведают штаты и местные власти, президент сталкивается со значительными трудностями всякий раз, когда он намеревается внести изменения в структуру образования. Не располагая возможностями непосредственного воздействия, он вынужден прибегать к таким средствам, как дотации.

В-третьих, федерализм порождает специфические проблемы в сфере государственной службы, особенно в области набора служащих для работы в различных органах управления. В федеральных государствах достаточно часто высказываются опасения, что в центральном аппарате управления может проявиться засилье и даже монополия власти людей из того или иного района федерации. Поэтому в таких странах часто существуют формальные правила и обычаи, направленные на поддержание национального или географического равновесия в области набора государственных служащих.

Унитарная система государственного управления также имеет свои особенности. Здесь правительство и центральная администрация обладают значительным контролем над местными властями. Например, во Франции, для того чтобы уменьшить региональные различия, учебные планы для начальной школы издаются центральным министерством в Париже. Большинство унитарных государств имеют национальные полицейские силы и строгий контроль над местными полицейскими образованиями. Обычно здесь единая судебная система, работники которой назначаются национальным правительством. Единство административной системы в унитарном государстве поддерживается благодаря однородной модели государственной службы.

Однако даже в унитарном государстве центральная власть не может решать все местные вопросы. Например, в Великобритании единицы местного управления обладают существенной властью. Все графства и города избирают свои советы, которые формируют постоянные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Эти советы ведают вопросами образования, здравоохранения, социальной политики, охраны порядка. И хотя правительство может в любой момент вмешаться в местные дела и исправить решения местных властей на свой лад, однако на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, поскольку британцы высоко ценят местную автономию.

И федеральная, и унитарная системы административногосударственного управления имеют свои достоинства и недостатки.

Так, концентрация административной власти в унитарных государствах может привести к появлению у граждан чувства бесполезности проявлять какую-либо активность при решении местных проблем, поскольку всякая власть исходит из столицы. Это чувство может вылиться в распространение отчуждения от правительства и административно-государственных институтов. Более того, если центральная администрация слишком удалена от проблем местной общины и граждане разочаровались в возможности ознакомить ее со своими проблемами и взглядами, то само проведение разумной государственной политики становится проблематичным. Нс случайно сегодня национальные правительства многих унитарных государств стараются найти пути большей децентрализации и рассредоточения правительственных функций и решений. Весьма актуальным является создание более действенных органов штата, провинции, области или города, которые были бы наделены полномочиями местных органов власти и обеспечены необходимыми фондами в делах использования для важнейших нужд и служб местного населения.

С другой стороны, к несомненным преимуществам федеральной системы государственного управления как раз и относится возможность принятия оперативных решений на местном уровне. Граждане ближе всего находятся именно к местной администрации, поэтому могут влиять на этих должностных лиц, видеть, как принимаются решения и каковы их результаты. Местной администрации гораздо легче экспериментировать с новыми программами, чем более крупным административным единицам. Соответственно и цена неудач здесь значительно ниже.

Однако принятие решений на местном уровне имеет и свои недостатки: часто местной администрации не хватает средств для финансирования социальных программ; должностные лица местного аппарата управления обычно плохо обучены, не имеют высокой профессиональной квалификации, а в некоторых случаях коррумпированы. К тому же принятие решений на местном уровне может привести к удвоению услуг и плохой координации, поэтому централизация власти в унитарном государстве может быть значительным преимуществом при решении наиболее сложных проблем современного общества.

В унитарных системах центральное правительство и администрация могут распоряжаться экономическими ресурсами и координировать планирование и развитие; их широкие полномочия в области налогообложения делают задачу финансирования социальных программ значительно более легкой. Именно по этой причине некоторые федеральные государства в последние годы стали более централизованными. В частности, в США и в Германии правительства и центральная администрация стали проводить национальную экономическую политику и финансировать социальные программы. Все это свидетельствует о появлении интересной тенденции нашего времени: эволюции унитарных систем в федеральном направлении, с одной стороны, и движении федеральных систем в унитарном направлении — с другой.