Понятие, функции и принципы правотворчества

Современная юридическая наука понимает под правотворчеством специальную, целенаправленную деятельность компетентных органов по выражению общественной потребности и соответствующих интересов в общеобязательных правилах поведения, которая имеет место на завершающей стадии правообразования.

Осознанные в процессе правообразования общественные закономерности через призму правотворчества получают наивысшую степень своей реализации в обществе.

В современных условиях правообразование охватывает следующие этапы:

• а) обнаружение юридического мотива, вызванного назревшими естественными, социально-экономическими и иными потребностями (правообразующими факторами) в правовом урегулировании тех или иных видов общественных отношений;
• б) формирование на этой основе различными общественными институтами гражданского общества согласованной воли, требующей возведения в нормативный, всеобщий ранг;
• в) юридическое оформление компетентными субъектами (народом, государственными органами, органами местного самоуправления) согласованной воли в форме правовых норм в официальных юридических источниках;
• г) официальное доведение принятого правотворческого решения до сведения адресатов.

Здесь следует иметь в виду, что первые две стадии обязательны в формировании права, последние же наступают тогда, когда законодатель заинтересован придать сформированным в обществе отношениям, правилам характер общеобязательности и обеспечить их государственным принуждением.

В свою очередь, правотворческая роль законодателя заключается в переводе с теми или иными модификациями различных общественных закономерностей на язык правовых категорий и понятий, принципов и ценностей, институтов и функций и, наконец, на язык юридических норм.

Хотя правотворчество тесно связано с формированием права, но правообразование и правотворчество существенным образом различаются между собой. Правообразование начинается с осознания передовыми членами общества необходимости правового урегулирования тех или иных видов общественных отношений в соответствии с назревшими потребностями развития общества. Поэтому корни правообразования заложены в самих общественных отношениях и в реальных потребностях воздействия на них правовыми способами. Осознание этих потребностей и их всеобщего характера, формирование на этой основе воли на регулирование соответствующих отношений, согласование интересов различных слоев населения, нахождение их баланса и т. д. — все это необходимые слагаемые правообразования, включая и само правотворчество. В современных условиях правообразование включает в себя научный анализ, оценку действительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании, максимальный учет предложений и замечаний партий, общественных движений, отдельных граждан и их объединений, специалистов-практиков и ученых, общественного мнения, сформулированного средствами массовой информации, в научной литературе, публичных выступлениях, докладных записках, письмах и заявлениях граждан и т. д. Поэтому истинное правообразование всегда требует должной оперативности, глубоких знаний реальной жизни и возможностей права, уважения к общечеловеческим ценностям и морально-этическим нормам, умения пользоваться средствами, способами, приемами и формами правового регулирования, владения правотворческой техникой и т. д. Процесс же собственно правотворчества выступает как завершающая и конститутивная стадия правообразования как масштабного социального процесса.

В теории государства и права под социальной сущностью правотворчества понимается процесс возведения государственной воли в закон, се оформления в различных нормативных правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения как государственным велениям общеобязательного характера.^[1]

Однако правотворчество осуществляется при помощи различных способов, в том числе путем подтверждения, санкционирования существующего правового порядка. Оно выражается как в установлении новых, так и в восприятии правотворческим органом выработанных в самом обществе правил поведения.^[2]

Таким образом, можно констатировать, что в любом случае по своей социальной сути правотворчество есть возведение государственной воли в закон, в имеющие обязательное значение другие официальные источники права. По мере признания за государством монополии издавать законы и обеспечивать все действующие в обществе правовые нормы ведущей формой права становится позитивное право. При установлении высшего политического контроля государства над обществом все действующие правовые нормы, в каких бы источниках они ни объективировались (правовая доктрина, принципы права, правовой обычай и т. д.), обязательно получают санкцию государства. Как справедливо писал С. С. Алексеев, «спонтанно рождаемое право» во всех случаях приобретает значение юридического феномена только тогда, когда освящено государственной властью, санкционировано ею, так или иначе выражено в письменных актах — нормативного или индивидуального характера.^[3] Все то, что еще (по той или иной причине) не получило санкции государства, — правом в юридическом смысле считаться не может.

В свою очередь, это вовсе не означает, что государственное санкционирование превращает нечто неправовое в право. Только то, что изначально является правовым, может и должно обеспечиваться государством. Но зато это означает, что только то правовое (с точки зрения содержания) становится правом в юридическом смысле этого слова, которое официально признано обществом и государством правильным и справедливым в ходе правообразования, неизбежно включающего конститутивную стадию — правотворчество.

В ходе этой завершающей стадии субъект правотворчества посредством мыслительных операций и осознанных волевых действий производит анализ и отбор правовых норм, сложившихся в реальных общественных отношениях (дозаконотворческих отношениях), конкретизирует их применительно к той или иной ситуации (или вырабатывает новые, еще не известные практике, но необходимые, по его мнению, нормы), формулирует в виде абстрактных, формально определенных правил (моделей, образцов) поведения и придает им форму, благодаря которой они становятся доступными для внешнего восприятия, т. е. объективирует в некоторых юридических текстах (источниках права в формально-юридическом смысле) — обычаях, договорах, прецедентах, нормативных актах, доктринах.

В зависимости от официально признанных источников (форм выражения) права выделяют такие способы правотворчества, как санкционирование обычаев или норм, выработанных негосударственными организациями, признание прецедентов, принятие нормативных правовых актов органами государства или непосредственно самим народом, заключение различных соглашений, содержащих нормы права.

Обобщив указываемые в теории права критерии выделения видов правотворчества в России, следует правотворческую деятельность подразделить на виды, но двум важнейшим основаниям: 1) по субъектам правотворчества и 2) по юридической силе издаваемых субъектами нормативных правовых актов.

По субъектам правотворчества выделяют три вида правотворчества:

• — правотворчество уполномоченных государственных органов;
• — непосредственное правотворчество народа (например, участие в референдуме);
• — санкционированное негосударственное правотворчество, т. е. издание норм другими субъектами правотворчества, при котором процесс их создания проходит вне государственных органов. К последнему виду правотворчества относится правотворчество органов местного самоуправления, локальное правотворчество (правотворчество предприятий, учреждений и организаций), правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).

По юридической силе издаваемых государством нормативных правовых актов (по их значимости) предлагается подразделить правотворчество на законотворчество и подзаконное правотворчество.^[4]

В юридической литературе предложено выделять и такие виды правотворчества:

• — обычное (осуществляемое в пределах правотворческой компетенции органа);
• — делегированное (осуществляемое временно и вытекающее из права, специально предоставленного компетентным органом или при определенных условиях конституцией или специальным законом);
• — санкционированное (когда органом принимается не характерный для его компетенции акт, т. е. акт принимается органом, не имеющим изначально права на правотворчество, но только утверждение акта компетентным органом придает ему правовой характер).

При этом санкционированное правотворчество осуществляется субъектом, не являющимся компетентным правотворческим органом, и созданные им нормативы приобретут характер правовых только благодаря правотворческой компетенции государственного органа, который их утверждает. Делегированное же правотворчество осуществляется в порядке субсидиарности (взаимопомощи) государственным органом, обладающим собственными правотворческими полномочиями, правда, носящими обычно подзаконный характер. При этом субъекту делегированного законотворчества дополнительно и временно передаются полномочия, которыми он изначально не обладает, — законодательные полномочия.^[5]

Необходимым для определения понятия правотворчества является рассмотрение субъектов права, уполномоченных осуществлять правотворчество (субъекты правотворчества). Как правило, правотворчество — это государственная деятельность, т. е. деятельность главным образом органов государства. Они создают обязательные нормы права, которые облекаются в нормативные правовые акты. При этом иногда право создается, но уполномочию органов государства другими субъектами правотворческой деятельности. То есть законодатель на государственном уровне закрепляет рамки законного действия других субъектов правотворчества. Здесь речь идет, прежде всего, о правотворчестве органов местного самоуправления и о локальном либо корпоративном правотворчестве.

В настоящее время при свободном развитии рыночных отношений большое значение приобретает локальное правотворчество. Однако за субъектами локального нормотворчества презюмируется право только конкретизировать те общественные отношения, которые урегулированы на законодательном уровне. Вместе с тем высказываются идеи о том, что необходимо перейти от оценки локальных норм как дополняющих к признанию за ними самостоятельного регулирующего значения. Кроме того, остается открытым вопрос о народном правотворчестве. Так, с одной стороны, референдум (народное правотворчество) предусмотрен Конституцией РФ, которая сама была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С другой же стороны, на законодательном (государственном) уровне урегулированы процедура проведения референдума, вопросы, выносимые на референдум. Безусловно, нельзя отрицать, что наряду с государственными органами в самом утверждении нормативных правовых актов в ряде случаев решающее слово принадлежит негосударственным органам. Естественно, что, например, референдум тоже не может пониматься как решение органа государства. Эта форма непосредственной демократии, при которой решение принимает сам народ. Но по своей сути всякий акт правотворчества есть выражение государственной воли народа. Независимо от того, кем принимается нормативный акт — государственным или негосударственным органом, он издается на основе полномочий, предоставленных ему государством, в порядке, предусмотренном законом.

Поэтому в современном обществе правотворчество — это главным образом государственная деятельность. Без участия государства ни один акт негосударственных органов или волеизъявления народа не может быть реализован. При этом самым существенным в характеристике правотворчества оказывается то, что оно является формой государственного руководства обществом. Этот вывод основан на том, что правотворчество — это организационно-оформленная часть правообразования, посредством которой государство создает обязательные правила поведения, при помощи которых обеспечивается руководство обществом.

Любая правотворческая деятельность представляет собой сложное материально-процессуальное образование, обладающее двойственной правовой природой: материально-правовым содержанием, заключающемся в принятии компетентным органом решения об установлении, изменении или отмене правовых норм, которое относится к сущностной стороне правового регулирования, и процедурно-процессуальной формой, которая является лишь средством реализации ее материально-правового содержания.

Двойственная природа правотворчества во многом связана с тем, что оно, как и любая юридическая деятельность, является деятельностью творческой, интеллектуальной, теоретической, не мыслимой без особого рода познания. Субъекты правотворчества не только опираются на познанные наукой законы общественного развития, но и осуществляют познание самостоятельно. В прежние годы часто приводились известные слова К. Маркса: «Законодательная функция есть воля не в се практической, а в ее теоретической энергии. Воля не должна здесь утверждать себя взамен закона', ее роль в том именно и заключается, чтобы открыть и сформулировать действительный закон» .^[6] Следовательно, правотворчество представляет собой активность не в ее практической, а в ее теоретической энергии. Чтобы придать этой специфической, требующей особых знаний и умений интеллектуальной деятельности по моделированию правовых установлений чувственно воспринимаемую форму и не допустить субъективизма, создание права осуществляется не произвольно, а по специальному распорядку, который призван неуклонно обеспечивать формулирование необходимых практике правовых норм. Не будь процессуально-правовой формы — не было бы никакой возможности определить ход мысли законодателя, попять, какие познанные общественные закономерности были положены в основу принятого законодательного решения, как осуществлен выбор средств правового регулирования, что существенно затруднило бы в дальнейшем воплощение принятого решения в жизнь.

Следовательно, по своей природе правотворческая деятельность есть форма государственного управления обществом, заключающаяся в теоретических (интеллектуальных) и практических (волевых) усилиях законодателя на основе познанных объективных закономерностей и согласования интересов различных слоев общества официально сформулировать правовые нормы или признать таковыми сложившиеся в обществе правила поведения для упорядочения юридически значимых общественных отношений в целях достижения максимально эффективных положительных социальных результатов и осуществляемая в строгих процедурно-правовых рамках.^[7]

Правотворчество в нашей стране выступает как организационно-оформленная деятельность, в основном, государственных органов, целью которой являются создание, отмена и изменение норм права, и выражается, как правило, в форме принятия нормативных правовых актов.

Будучи направленной на создание и упрочение правовой системы общества, правотворческая деятельность способствует совершенствованию текущего законодательства и упорядочению всего действующего нормативно-правового массива страны.

Прямой проекцией обозначенных целей на реальную практику правотворчества выступают его функции. В зависимости от динамики правового регулирования общественных отношений, а также состояния самой системы правовых норм можно выделить три взаимосвязанные по содержанию и направленности функции правотворчества.

• а) обновление норм права (издание новых, отмена устаревших, противоречащих экономическому и социальному развитию норм либо санкционирование уже существующих норм и т. д.);
• б) восполнение пробелов в праве (в том числе конкретизация, детализация изданных правовых норм);
• в) упорядочение (унифицирования нормативных акгов, проведение расчистки нормативно-правового материала, систематизация законодательства).^[8]

Главное для правотворчества — выработка и утверждение новых правовых норм. В этом в первую очередь проявляется социальное предназначение данной разновидности юридической деятельности. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм. Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования российского законодательства.

Основное содержание функции обновления нормативного материала состоит в том, чтобы принимать новые нормы права, так называемые новеллы.

Функция восполнения пробелов в праве выполняет вспомогательную роль в отношении текущего законодательства. При нормальном функционировании правотворческих органов в течение длительного времени обычно накапливается масса правовых норм, которые подчас располагаются в различных нормативных актах, хотя и имеют однородный предмет регулирования. В конечном счете это приводит к некоторой противоречивости в нормативном массиве и создает трудности в пользовании ими. Поэтому функция упорядочения призвана с помощью таких организационных форм, как инкорпорация и кодификация,^[9] устранить эти нежелательные явления.

Важную роль в современном обществе играют особые организационные начала, на которых базируется правотворчество как разновидность нормотворчества, так называемые принципы правотворчества — основополагающие начала, основные идеи, на которые опираются государственные служащие, работники корпораций, сотрудники аппаратов общественных объединений и религиозных организаций в своей деятельности, результатом которой является создание норм права, выраженных, как правило, в нормативных правовых актах.

Однако основные принципы правотворчества в различных его видах имеют свои особенности и преломляются по-своему. Кроме этого, существуют и специальные основные идеи, начала, характерные только для определенных видов правотворчества, например принцип субординации ведомственного правотворчества.

В связи с изложенным представляется возможным выделить и раскрыть следующие основные принципы правотворчества: законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм, профессионализм, гласность.^[10]

Одним из главных принципов правотворческого процесса является законность. Применительно к правотворчеству он выражается в том, что нормативные акты следует принимать только в пределах компетенции, предоставленной субъектам правотворчества законами, нормативными указами Президента РФ, нормативными актами Правительства РФ и другими нормативными актами. Однако, в первую очередь, нормативные акты должны соответствовать международно-правовым стандартам в области прав и свобод человека и гражданина и Конституции РФ.

Законы, как нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой, должны, прежде всего, не противоречить положениям, записанным в конституционном законе, а нормы подзаконных актов, в свою очередь, должны только детализировать законы, помогая тем самым созданию условий для реализации предписаний законов.

При подготовке любого нормативного акта (указа, приказа, положения и т. п.) следует убедиться в том, что решаемый с помощью проекта нормативного правового акта вопрос относится к компетенции того или иного органа власти.

Из принципа законности также вытекает, что в законе должна быть предусмотрена система контроля и надзора за соблюдением законности принимаемых актов.

Законность правотворчества заключается также и в соблюдении стадий правотворческого процесса. Последний принцип внешне играет роль процедуры создания права, упорядоченной системы стадий (этапов) деятельности по установлению, принятию или отмене правовых норм. И если порядок принятия норм права утвержден парламентом, т. е. законодательным органом, то принцип законности правотворчества проявляется в соблюдении законодательно закрепленных стадий правотворческого процесса.

Также одним из основных принципов правотворчества является научность. Законодатель, руководствуясь этим принципом, обязан учитывать разные научные взгляды и теории, которые, несомненно, могут оказать существенную помощь в правильном регулировании общественных отношений.

Принцип научности заключается также в том, чтобы законодатель не только брал па вооружение разные теории и взгляды, но и умело использовал практику применения права, делая из нее правильные выводы и рекомендации.

Помимо этого законодателю следует грамотно применять научные приемы юридической техники, что не замедлит отразиться на качестве нормативных документов и на авторитете самого законодателя. Особое внимание принципу технического совершенства необходимо уделять для того, чтобы избежать таких характерных недостатков, присущих нормативным актам, как неполнота, неточность, неясность, противоречивость.

Следующий принцип правотворчества — принцип демократизма. Строительство правового государства предполагает, что в подготовке и обсуждении проектов нормативных правовых актов должны участвовать разные слои общества. В последнее время наметилась тенденция активного обсуждения проектов нормативных документов не только научно-педагогическими кадрами и специалистами-практиками, которые в своей деятельности будут исполнять данные акты, но и общественностью, что говорит о становлении в России элементов гражданского общества.

Непосредственное участие общественности и средств массовой информации в подготовке и обсуждении проектов нормативных правовых актов выступает одним из видов гарантий предупреждения коррупциогенности законодательства и предупреждения коррупции в процессе подготовки нормативных правовых актов.

Важное значение в правотворчестве играет и принцип гуманизма. Гуманизм правотворчества виден в том, что нормы законов и подзаконных актов должны основываться на принципах свободы и справедливости.

В общей теории прав человека традиционно считается, что нормы права должны не только декларировать права и свободы человека и гражданина, но и содержать условия их реализации.

Другим немаловажным принципом правотворчества является принцип профессионализма. Он означает, что созданием норм права должны заниматься компетентные люди. В правотворческом процессе необходимо использовать знания не только опытных юристов, но и политологов, экономистов, философов, психологов, т. е. ученых различных специальностей. Законодатель должен знать, как воспримут ту или иную норму разные слои населения. Кроме ученых-юристов к правотворческому процессу необходимо привлекать и юристов-практиков, которые в своей правоприменительной деятельности будут работать с этими юридическими нормами непосредственно, обеспечивая конституционные права, свободы и законные интересы граждан.

Следующий принцип правотворчества — гласность. Нормативные правовые акты власти подлежат официальному опубликованию. Причем в законодательстве установлены четкие сроки, в течение которых нормативные акты подлежат официальному опубликованию.

Все перечисленные выше принципы правотворчества взаимосвязаны, потому что работать они могут только во взаимодействии. Их можно назвать и общими, так как эти принципы приемлемы для всех без исключения видов правотворчества, в том числе и для разработки и принятия различных по юридической силе, формам и сфере действия нормативных правовых актов.

Подводя итоги анализа принципов правотворчества, следует отметить, что в различные периоды истории принципы правотворчества нарушались по каким-либо причинам, и это неотвратимо приводило к таким негативным последствиям, как установление деспотии, к тоталитарным и фашистским режимам, при которых не только унижали, но и уничтожали людей.

• [1] Марченко Л/. Н. Проблемы теории государства и права: учебник. М., 1999. С. 660; Проблемы общей теории права и государства: учебник / под ред. В. С. Персесянца. М., 1999. С. 307.
• [2] Фаткуллин Ф. И. Основы теории государства и права. Казань, 1995. С. 82—83.
• [3] Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 60.
• [4] Монахова Ю. В. Правотворческая деятельность в современном российском обществе (теоретический анализ): дис… канд. юрид. наук. М., 2005. С. 106—107.
• [5] Троицкий В. С. Делегированное законотворчество: теория и практика: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 26—27.
• [6] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1. С. 359.
• [7] Монахова Ю. В. Правотворческая деятельность в современном российском обществе (теоретический анализ). С. 54—55.
• [8] Правовые формы деятельности в общенародном государстве. Харьков, 1985. С. 38.
• [9] Эти две формы систематизации законодательства подробно охарактеризованы ниже.
• [10] Димитров II. II. Шагиева Р. В. Основы нормотворчества: учеб. пособие. М. 2013.