Международные нормативные правовые акты как источники права социального обеспечения

Из ст. 15 Конституции РФ следует, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Международные договоры обладают приоритетом перед нормативными актами РФ в случае их противоречия. Права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Поэтому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ играют важную роль в правовом регулировании социального обеспечения в Российской Федерации.

Классификацию международных нормативных правовых актов, регламентирующих социальное обеспечение, можно провести по различным основаниям. Первым из них может служить юридическая сила международных актов, определяемая в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Пункт 8 постановления закрепляет, что правила действующего международного договора РФ, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов РФ. Правила действующего международного договора, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим этот договор (речь идет о нормативных актах Президента РФ или Правительства РФ). То есть международные договоры могут быть классифицированы на: 1) имеющие приоритет перед федеральными законами; 2) имеющие приоритет перед подзаконными нормативными правовыми актами.

В зависимости от субъектно-территориальной сферы действия^[1] международные правовые акты можно разделить на четыре группы: в первую группу входят универсальные международные правовые акты, принятые ООН (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и др.); во вторую — акты специализированных организаций (ВОЗ, МОТ); в третью — акты регионального характера (заключенные в рамках Совета Европы, СНГ); в четвертую — двусторонние международные договоры и соглашения РФ.

Говоря об актах, входящих в первую группу, необходимо отмстить, что Всеобщая декларация прав человека провозгласила право каждого человека на социальное обеспечение, закрепила принципы его предоставления. Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах также признается право на социальное обеспечение, гарантируется достаточный жизненный уровень.

Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. предусмотрела права женщин на оплачиваемые отпуска по беременности и родам, на соответствующее обслуживание в период беременности, родов, в послеродовой период, на семейные и другие социальные пособия.

Конвенция ООП о правах ребенка 1989 г. провозгласила право каждого ребенка на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения, благами социального обеспечения.

Декларация ООН о правах инвалидов 1975 г. закрепляет понятие «инвалид», права инвалидов на медицинское лечение, восстановление здоровья и положения в обществе, на удовлетворительный уровень жизни.

Конвенция ООП о правах инвалидов 2006 г. нацелена на защиту и обеспечение полного и равного осуществления всеми инвалидами всех прав человека и основных свобод. Конвенция закрепляет принципы: уважения присущего человеку достоинства, его личной самостоятельности, включая свободу делать свой собственный выбор, и независимости; нсдискриминации; полного и эффективного вовлечения и включения в общество; уважения особенностей инвалидов и их принятия в качестве компонента людского многообразия и части человечества; равенства возможностей; доступности; равенства мужчин и женщин; уважения развивающихся способностей детей-инвалидов и уважения права детей-инвалидов сохранять свою индивидуальность. Кроме того, Конвенция налагает на государстваучастники обязанность обеспечивать и поощрять полную реализацию всех прав человека и основных свобод всеми инвалидами без какой бы то ни было дискриминации, но признаку инвалидности; принимать все надлежащие законодательные, административные и иные меры для осуществления инвалидами своих прав; принимать все надлежащие меры, в том числе законодательные, для изменения или отмены существующих законов, постановлений, обычаев и устоев, которые являются по отношению к инвалидам дискриминационными; учитывать во всех стратегиях и программах защиту и поощрение прав человека; проводить или поощрять исследовательскую и конструкторскую разработку, а также способствовать наличию и использованию новых технологий, включая информационно-коммуникационные технологии, средств, облегчающих мобильность, устройств и ассистивных технологий, подходящих для инвалидов, уделяя первоочередное внимание недорогим технологиям; предоставлять инвалидам доступную информацию о средствах, облегчающих мобильность, устройствах и ассистивных технологиях, в том числе новых технологиях, а также других формах помощи, вспомогательных услугах и объектах и др.

Резолюцией 46/91 Генеральной Ассамблеи ООН от 16.12.1991 приняты «Принципы в отношении пожилых людей», цель которых — сделать полнокровной жизнь лиц преклонного возраста. В их числе: независимость (включая доступ к качественному продовольствию, воде, жилью, одежде и медицинскому обслуживанию; наличие возможности работать или заниматься другой деятельностью, приносящей доход, и др.), участие (в том числе и вовлеченность в жизнь общества, активное участие в разработке и осуществлении политики, непосредственно затрагивающей их благосостояние, передачу знаний и опыта представителям молодого поколения), уход (предоставляемый со стороны семьи и общества в соответствии с системой культурных ценностей данного общества); реализация внутреннего потенциала; достоинство (включающее создание условий, позволяющих вести достойный и безопасный образ жизни и не подвергаться эксплуатации и физическому или психологическому насилию).

Таким образом, в международных актах первой группы не только закрепляется право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, но и определяется тот уровень жизни, который ему должен гарантироваться. По существу, это тот социально-минимальный уровень, который включает в себя все необходимое для обеспечения здоровья и благосостояния человека и его семьи. Вместе с тем эти акты содержат перечни всех социальных рисков, защиту от наступления, которых призвано гарантировать государство^[2].

Разговор об актах, входящих во вторую группу, следует начать с актов МОТ, которая уделяет значительное внимание вопросам социального обеспечения и охраны здоровья работников. Нормотворчество является важнейшей функцией МОТ. Ценность актов МОТ состоит также в том, что они закрепляют эффективный контрольный механизм, включающий в себя регулярный контроль на основе докладов правительств и контроль, базирующийся на направлении представлений и жалоб^[3]. Основными документами МОТ являются конвенции и рекомендации. Акты в форме рекомендаций принимаются в том случае, если вопрос, стоящий на обсуждении, или какой-либо вид его таков, что решение по нему не может быть принято в этот момент в форме конвенции.

Конвенция МОТ от 28.06.1952 № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» устанавливает право подлежащих обеспечению лиц на отдельные виды социального обеспечения; оказание медицинской помощи (разд. II), предоставление пособия по болезни (разд. III), пособия по безработице (разд. IV), пособия по старости (разд. V), пособия в случае трудового увечья или профессионального заболевания (разд. VI), семейных пособий (разд. VII), пособия по беременности и родам (разд. VIII), пособия по инвалидности (разд. IX), пособия по случаю потери кормильца (разд. X). Конвенция не только перечисляет виды социального обеспечения, но и определяет основные условия их предоставления и размеры.

Конвенция МОТ от 22.06.1962 № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» определила направление социальной политики — достижение благосостояния и развитие населения, а также поощрение его стремления к социальному прогрессу, повышение жизненного уровня.

Государства обязуются принимать меры для обеспечения независимым производителям и наемным работникам условий, которые дадут им возможность повысить свой жизненный уровень собственными усилиями и обеспечат поддержание прожиточного минимума.

Конвенция МОТ от 28.06.1962 № 118 «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения» гарантирует равноправие указанных лиц в области социального обеспечения. Государства, ратифицировавшие Конвенцию, обязуются соблюдать по отношению к гражданам любого другого государства, ее подписавшего, равенство в социальном обеспечении независимо от срока пребывания в стране. При этом принятые обязательства по желанию сторон могут предусматривать одну или более социальных гарантий: медицинское обслуживание, пособие по инвалидности в случае потери трудоспособности, пенсионное обеспечение, пособие по временной нетрудоспособности, пособие по безработице и т. п.

Конвенция МОТ от 29.06.1967 № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» содержит условия и размеры предоставления пособий (пенсий) по инвалидности, по старости, по случаю потери кормильца.

Конвенция МОТ от 25.06.1969 № 130 «О медицинской помощи и пособиях, но болезни» закрепляет право на медицинскую помощь, определяет ее содержание (общая врачебная помощь, помощь, оказываемая специалистами стационарным или амбулаторным больным, вне больницы, отпуск медикаментов, госпитализация, зубоврачебная помощь, медицинское восстановление, протезирование), условия и размеры материального обеспечения работников по болезни, называет страховые случаи.

Конвенции МОТ регламентируют и вопросы охраны здоровья лиц, занимающихся отдельными видами деятельности. В частности, Конвенция МОТ от 29.06.1946 № 73 «О медицинском освидетельствовании моряков» закрепляет положения о том, что лицо не может быть принято на работу на судне без удостоверения, подписанного врачом, подтверждающего пригодность к работе в море. Медицинское удостоверение должно подтверждать: что слух и зрение лица, а для лиц, которые должны работать на палубе (исключая некоторых специалистов, пригодность которых к выполняемой ими работе не снижается от неспособности различать цвета), — их способность различать цвета, — являются вполне удовлетворительными; что лицо не страдает какой-либо болезнью, способной обостриться в результате службы в море или сделать его непригодным к такой службе или угрожать здоровью других лиц на борту. Конвенция МОТ от 09.10.1946 № 77 «О медицинском освидетельствовании детей и подростков с целью выяснения их пригодности к труду в промышленности» устанавливает, что ребенок моложе 18 лет принимается на работу, если в результате тщательного медицинского освидетельствования не будет установлено, что работа ему противопоказана. На протяжении всего времени работы ребенок находится под медицинским наблюдением (медицинское освидетельствование проводится не реже одного раза в год). При этом ни дети и подростки, ни их родители не несут расходов, связанных с медицинским освидетельствованием.

Ассамблея здравоохранения как орган ВОЗ имеет право принимать акты по вопросам, касающимся: санитарных и карантинных требований и иных мероприятий, направленных против международного распространения болезней; номенклатуры болезней, причин смерти и практики общественного здравоохранения; стандартов диагностических методов исследования для их международного использования, стандартов в отношении безвредности, чистоты и силы действия биологических, фармацевтических и подобных продуктов, имеющих обращение в международной торговле; рекламы и ярлыков биологических, фармацевтических и тому подобных продуктов, имеющих обращение в международной торговле.

В третьей группе международных правовых актов необходимо отметить Европейскую социальную хартию (ратифицирована Федеральным законом от 03.06.2009 № 101-ФЗ), которая закрепляет обязанность государств создавать или поддерживать систему социального обеспечения на удовлетворительном уровне, добиваться постепенного выведения системы социального обеспечения на более высокий уровень, принимать меры, направленные на устранение причин нездоровья; предоставление услуг консультационного и просветительского характера, способствующих укреплению здоровья и здорового образа жизни и развитию чувства личной ответственности за свое здоровье; предотвращение эпидемических, эндемических и других заболеваний, а также несчастных случаев. Хартией также закреплены права на защиту несовершеннолетних детей, работающих женщин, инвалидов на профессиональную подготовку, профессиональную и социальную реабилитацию, семьи (матерей, детей) — на социальную, правовую и экономическую защиту, право на охрану здоровья, на социальное обеспечение, на социальную и медицинскую помощь, услуги со стороны социальных служб.

Европейский кодекс социального обеспечения 1964 г. регулирует предоставление медицинской помощи, выплат по болезни; по безработице, по старости, помощь в случае производственной травмы, помощи семьям — при наличии детей, помощи по беременности и родам, помощи, но инвалидности, в случае смерти кормильца.

Большинство соглашений СНГ, касающиеся вопросов предоставления социального обеспечения, были заключены в 1990;е гг. Причиной столь активного взаимодействия государств — участников СНГ в тот период стали резко увеличившиеся с распадом СССР потоки переселенцев внутри Содружества и лиц, которые с целью получения заработка мигрировали по постсоветской территории, ставшей территориями многих государств.

В общем виде вопросы социального обеспечения регламентируются Конвенцией СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. В Конвенции закреплено право каждого на социальное обеспечение, включая социальное страхование по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, воспитания детей. Для того чтобы человек мог эффективно реализовать право на социальную и медицинскую помощь, договаривающиеся стороны обязуются обеспечить любому лицу, которое не имеет достаточных средств и не может добыть такие средства своими усилиями или из других источников, в частности за счет льгот в рамках системы социального обеспечения, необходимую помощь, а в случае болезни — уход, необходимый в его состоянии. В целях обеспечения эффективного осуществления права матерей и детей на социальную и экономическую защиту стороны примут все надлежащие и необходимые меры в этом направлении, включая создание и содержание соответствующих институтов или служб. Конвенция была ратифицирована Россией Федеральным законом от 04.11.1995 № 163-ФЗ.

13 марта 1992 г. было заключено межправительственное Соглашение «О гарантиях прав граждан государств — участников СНГ в области пенсионного обеспечения». Данное Соглашение урегулировало порядок назначения пенсий гражданам, приобретшим право на пенсию после распада СССР на территории одного из государств — участников Соглашения, а также порядок пенсионного обеспечения в случае переселения пенсионера из одного государства-участника в другое, исчисления трудового стажа и заработка для назначения пенсий, подтверждения трудового стажа. Соглашение определило и основные направления сотрудничества компетентных органов сторон по его реализации.

В рамках СНГ также заключены соглашения, регламентирующие вопросы предоставления медицинской помощи (в первую очередь регламентируется порядок оказания медицинской помощи трудящимсямигрантам): Соглашение об оказании медицинской помощи гражданам государств — участников Содружества Независимых Государств 1997 г. и Соглашение о взаимном предоставлении гражданам Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации равных прав в получении скорой и неотложной медицинской помощи 1998 г. Участниками первого Соглашения 1997 г. помимо Российской Федерации являются Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Грузия (с оговоркой), Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан, Украина (с учетом оговорки), второго Соглашения 1998 г. Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Таджикистан. Указанные соглашения разделяют медицинскую помощь на скорую, неотложную и плановую.

В соответствии со ст. 30 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., если не все участники предыдущего договора являются участниками последующего договора, но действие предыдущего договора не прекращено или не приостановлено, — предыдущий договор применяется только в той мере, в какой его положения совместимы с положениями последующего договора. Значит, при предоставлении скорой и неотложной медицинской помощи гражданам Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Республики Таджикистан в Российской Федерации будет применяться Соглашение 1998 г., а в случаях предоставления медицинской помощи гражданам Азербайджанской Республики, Республики Армения, Грузии, Республики Молдова, Республики Узбекистан, Украины — Соглашение 1997 г.

Скорая и неотложная медицинская помощь комплекс медицинских услуг, оказываемых при острых нарушениях физического или психического здоровья пациента, угрожающих его жизни или здоровью окружающих. Данный вид помощи предоставляется беспрепятственно, бесплатно для пациента и в необходимом объеме в лечебно-профилактических государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения России (независимо от наличия медицинского страхового полиса).

Плановая медицинская помощь — комплекс медицинских услуг, предоставляемых при нарушениях физического или психического здоровья пациента, не представляющих непосредственной угрозы его жизни или здоровью окружающих. Оплата фактической стоимости оказанных услуг производится по тарифам или договорным ценам непосредственно пациентом или юридическим (физическим) лицом, представляющим его интересы (т.е. работодателем).

Оплата лечения профессиональных заболеваний или производственных травм, связанных с трудовой деятельностью граждан в государстве временного пребывания, осуществляется за счет средств работодателя в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством РФ.

Основаниями для предоставления того или иного вида плановой медицинской помощи являются наличие соответствующих медицинских документов и гарантийное обязательство об оплате фактической стоимости медицинской помощи. При отсутствии указанных документов плановая медицинская помощь трудящимся-мигрантам оказывается после предоплаты в размере не менее ориентировочной стоимости лечения с проведением последующих взаиморасчетов по фактическим затратам между лечебно-профилактическим учреждением и пациентом или юридическим (физическим) лицом, его представляющим.

Соглашение стран СНГ «О гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов» 1994 г. распространяется на все виды выплат гарантированной государственной социальной помощи семьям с детьми и алиментов, которые установлены или будут приняты национальным законодателем. Соглашением определяется, что гарантированная государственная социальная помощь гражданам, имеющим детей, осуществляется в порядке, установленном национальным законодательством стороны, на территории которой проживает ребенок с одним из родителей (лицом, его заменяющим). Социальные пособия и компенсационные выплаты семьям с детьми из числа военнослужащих и гражданского персонала воинских формирований одной стороны, находящихся на территории другой стороны, устанавливаются в случаях, если их выплата производится по месту работы (службы) в размерах и на условиях, предусмотренных законодательством стороны пребывания, за счет средств, выделяемых из бюджета стороны принадлежности воинских формирований, а в иных случаях в порядке, предусмотренном для граждан стороны пребывания.

В рамках СНГ заключены и действуют также модельные (рекомендательные) законодательные акты, разрабатываемые межпарламентскими объединениями в рамках различных интеграционных образований, в частности Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ.

Прежде чем перейти к анализу двусторонних соглашений Российской Федерации, следует вернуться к положениям Конвенции МОТ № 118 «О равноправии граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения» 1962 г., устанавливающей два принципа, на которых должны базироваться двусторонние договоры и соглашения. Одним из основных вопросов социального обеспечения, нуждающихся в регламентации, является его финансирование. Статья 7 Конвенции гласит, что, но взаимному соглашению между заинтересованными государствами расходы по выплате пособий по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца либо распределяются между соответствующими членами, либо их несет тот член, на территории которого проживает получатель. Иными словами, такими принципами являются принцип территориальности и принцип пропорциональности.

Основное отличие соглашений, построенных, но принципу территориальности, состоит в том, что они предусматривают предоставление всех видов социального обеспечения, как страховых, так и не страховых, согласно законодательству государства, на территории которого проживает гражданин. На его основе заключены следующие соглашения: между СССР и Румынской Народной Республикой «О сотрудничестве в области социального обеспечения» 1960 г., между СССР и Венгерской Народной Республикой «О сотрудничестве в области социального обеспечения» 1962 г., между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь «О трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации, работающих на территории Республики Беларусь, и граждан Республики Беларусь, работающих на территории Российской Федерации» 1993 г., между Правительством РФ и Правительством Республики Польша «О принципах трудовой деятельности российских граждан на территории Республики Польша и польских граждан на территории Российской Федерации» 1994 г., между Правительством РФ и Правительством Республики Армения «О трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации, работающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, работающих на территории Российской Федерации» 1994 г., между Правительством РФ и Правительством Республики Молдова «О гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения» 1995 г., между Правительством РФ и Правительством Кыргызской Республики «О трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов» 1996 г., между Правительством РФ и Правительством Литовской Республики «О пенсионном обеспечении» 1999 г., между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики «О временной трудовой деятельности граждан Российской Федерации в Китайской Народной Республике и граждан Китайской Народной Республики в Российской Федерации» 2000 г.

На принципе пропорциональности построен Договор между Российской Федерацией и Королевством Испания «О социальном обеспечении» 1994 г. Тем не менее тенденция к заключению договоров, построенных по принципу «пропорциональности», сохраняется. В ст. 14 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Литовской Республики «О пенсионном обеспечении» 1999 г. содержится положение, обязывающее Стороны подготовить к подписанию не позднее 1 января 2005 г. новую редакцию Соглашения, основанную на принципе распределения расходов на выплату пенсий в зависимости от продолжительности страхового (трудового) стажа, приобретенного указанными в настоящем Соглашении категориями лиц на территории государства каждой из Сторон.

Таким образом, международные нормативные правовые акты, регламентирующие социальное обеспечение, выполняют две основные функции: во-первых, они устанавливают универсальные стандарты социального обеспечения, а во-вторых, закрепляют систему сохранения прав граждан на социальное обеспечение в случае их миграции в рамках договаривающихся государств^[4].

• [1] Международное право: учебник для вузов / отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. М., 2006. С. 98.
• [2] Болес подробно см.: Алиев М. Право человека на материальное обеспечение по старости, но инвалидности или по случаю потери кормильца // Право — теория и практика. 2005. № 1.
• [3] Федорова М. Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования. Омск, 2003. С. 95.
• [4] Подробнее см.: Григорьев И. В. Социальное обеспечение трудящихся-мнгрантов в России: правовые вопросы: монография. Екатеринбург: Изд-во Уральской государственной юридической академии. 2008.