Источники и принципы права природопользования и экологического права

Законодательство о природных ресурсах и об охране окружающей среды как система общеобязательных норм права, подлежащих исполнению и применению широким кругом физических и юридических лиц, должно быть им знакомо. Поэтому, принимая то или иное нормативное предписание, норму права, необходимо изложить его в доступной форме для восприятия другими лицами и обеспечить возможность ознакомления с вновь принятыми предписаниями всех заинтересованных лиц.

Способы выражения и доведения решений правотворческих органов до заинтересованных лиц понимаются как источники права. В теории права под источниками права понимают также способы существования юридических норм.

К основным источникам права относят: правовой обычай, юридический правовой прецедент, договор нормативного содержания, нормативный правовой акт, религиозные тексты.

Законодательство РФ о природопользовании, природных ресурсах и об охране окружающей среды имеет два вида источников права: нормативный договор и нормативный правовой акт.

Нормативный договор — это соглашение государств, государственных органов, иных лиц, которым устанавливаются нормы права, обязательные для лиц, заключивших это соглашение, и иных заинтересованных лиц. Особое место среди источников права природопользования занимают международно-правовые договоры. В ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы, а также закреплен принцип приоритета норм международного права над национальным правом. К международным договорам относятся: «Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию» (14.06.1992), в которой сформулированы 27 принципов экологического поведения государств, которыми они должны руководствоваться; «Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер» (Хельсинки, 17.03.1992), «Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря» (Хельсинки, 22.03.1974), «Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата» (Нью-Йорк, 09.05.1992), «Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой» (Монреаль, 16.09.1987) и др.

Другим наиболее характерным источником права для стран континентальной системы права, к которой относится и Россия, является нормативный правовой акт. Он представляет собой письменный документ, с помощью которого правотворческий орган в пределах своей компетенции вносит изменения в систему действующих норм права путем принятия новых норм права или решения, направленного на отмену устаревших актов. Нормативные правовые акты по юридической силе подразделяются на законы и подзаконные акты. Субъекты РФ принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений природопользования в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование экологических отношений в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Система законов в сфере права природопользования является трехуровневой и состоит из Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ.

К области охраны окружающей среды и природопользования относятся ст. 9, 36, 42, 58 и 72 Конституции РФ. В них говорится о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9); могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9).

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно (ч. 2 ст. 36). Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1 ст. 72).

В общей форме Конституция РФ определяет также полномочия органов государственной власти по регулированию отношений в сфере охраны окружающей среды. Так, в п. «в» ч. 1 ст. 114 сказано, что Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии.

В Конституции РФ вся сфера взаимодействия общества и природы подразделяется на три группы отношений: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности.

Под природопользованием, как уже отмечалось выше, понимается использование человеком окружающей его среды с целью удовлетворения экономических, экологических, культурно-оздоровительных интересов.

Для природоохранных отношений предметом правового регулирования выступают общественные отношения в области охраны, оздоровления и улучшения природной среды и предупреждения, устранения вредных последствий хозяйственной и иной деятельности.

Экологическая безопасность — состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Таким образом, в нормативных правовых актах и литературе последнего времени получила свое закрепление экологическая безопасность, и ее можно рассматривать как сложную видовую категорию безопасности^[1].

Закон об охране окружающей среды определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивает сохранение благоприятной окружающей среды, биологическое разнообразие и рациональное использование природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле. Закон действует на всей территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в соответствии с нормами международного права.

Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами РФ, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования. Основными из природоресурсных законов являются следующие.

Лесной кодекс РФ регулирует лесные отношения, устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как экологической системы или как природного ресурса, повышения их экологического и ресурсного потенциала, определяет понятие лесного участка, компетенцию различных органов в сфере регулирования лесных отношений. Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами.

Земельный кодекс РФ регулирует отношения, но использованию и охране земель в Российской Федерации. Земля является одним из самых важных компонентов окружающей природной среды. Особая значимость ее как части всей биосферы планеты заключается в том, что использование, да и существование вообще всех других природных объектов, таких как леса, воды, полезные ископаемые, животный мир, невозможно вне связи с этим уникальным феноменом. Именно поэтому основной задачей остается создание эффективного правового механизма использования и охраны земли. В данном случае под термином «земля» понимаются участки земной поверхности на глубину ее плодородного слоя.

Водный кодекс РФ содержит нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов. Водный объект — природный ресурс, используемый человеком для личных и бытовых нужд, для осуществления хозяйственной и иной деятельности. И одновременно водный объект — объект права собственности и иных прав. Водное законодательство регулирует водные отношения. Имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы ВК РФ.

Закон о недрах регулирует отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр. Им также регулируются отношения, возникающие в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (раны лиманов и озер, торфа, сапропеля и др.), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.

Среди федеральных законов также можно отметить: Закон о соглашениях о разделе продукции; Федеральный закон от 26.02.1997 № ЗО-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций, но морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву»; Закон о континентальном шельфе; Закон об исключительной экономической зоне и др.

В систему законодательства входит и законодательство субъектов РФ, которое весьма активно развивается в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. Нормы законов субъектов РФ действуют при условии, что они не противоречат нормативным предписаниям, закрепленным Конституцией РФ и федеральными законами.

Среди источников природоресурсного права особое место занимают указы Президента РФ. Конституция РФ не относит их к подзаконным нормативным актам. Указами Президента РФ регулируются экологические общественные отношения. К ним, например, относятся: указы от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» и др.

Федеральные законы и законы субъектов РФ закрепляют исходные, первичные нормы в области рационального природопользования, которые дополняются и конкретизируются весьма развитой и многообразной системой подзаконных нормативных правовых актов.

Система подзаконных нормативных правовых актов в сфере природопользования является многоуровневой и состоит из трех элементов: федеральных подзаконных нормативных правовых актов; актов государственных органов субъектов РФ; нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Правительство РФ издает постановления и распоряжения, в которых конкретизируются нормы об охране окружающей среды. В частности, постановления Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»; от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» и др.

В сфере регулирования отношений по рациональному природопользованию следует отметить ведомственные нормативные акты, которые издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Таким образом, под источником права природопользования следует понимать нормативный правовой акт, принятый уполномоченным на то государственным органом, в установленной форме и процедуре и содержащий государственную волю законодателя в природоохранной области и в сфере природопользования.

Указанная система источников экологического права наделена механизмом устранения противоречий, возникающих в ней, — через Конституционный Суд, Верховный Суд РФ, которые своими решениями признают незаконными и недействительными нормативные правовые акты, принятые с нарушением законодательства.

Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

• • федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Госдумы, Правительства РФ;
• • конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
• • договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
• • не вступивших в силу международных договоров РФ.

Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции:

• • между федеральными органами государственной власти;
• • между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
• • между высшими государственными органами субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Конституционный Суд РФ дает толкование Конституции РФ.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению.

Разъяснения и постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ (до 6 февраля 2014 г.) не относятся к числу источников природоресурсного и экологического права, но они широко используются для аргументации юридических (судебных) решений. Постановления Пленума Верховного Суда РФ относятся к числу документов правоприменительного нормативного толкования, осуществляемого в соответствии с Законом о судебной системе. Верховный Суд РФ (ст. 126 Конституции РФ) является высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Статья 3 Закона об охране окружающей среды отмечает основные принципы охраны окружающей среды. При этом хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе определенных принципов:

• — охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
• — ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;
• — платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
• — независимость государственного экологического надзора;
• — презумпция экологической опасности, планируемой хозяйственной и иной деятельности;
• — обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
• — допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;
• — обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
• — обеспечение сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды;
• — запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды;
• — соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды;
• — ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

Помимо общих принципов охраны окружающей среды выделяются принципы государственной экологической политики, государственного управления охраной окружающей среды и принципы, определяющие существование и функционирование отдельных правовых институтов. Так, в Экологической доктрине Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р, сформулированы принципы государственной политики в области экологии. Принципы государственного управления (публичного администрирования) природопользованием и охраной окружающей среды будут изложены далее.

• [1] Волков Л. М. Экологическая безопасность как объект административно-правового обеспечения // Вестник РУДН. Сер.: Юридические науки. 2012. № 4. С. 86—96.