Правовой режим и правовая охрана окружающей среды

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • смысл и содержание понятийно-терминологического аппарата и основные положения правовой охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности, а также в городах и иных поселениях;
• • особенности правового режима особо охраняемых природных территорий и объектов;

уметь

• • анализировать социально значимые экологические проблемы и процессы, свободно ориентироваться среди объектов правовой охраны окружающей среды и оперировать соответствующим понятийным аппаратом применения правовых режимов;
• • юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства; анализировать и правильно применять действующие правовые нормы;
• • оценивать степень эффективности правового регулирования;
• • толковать различные правовые акты; давать квалифицированные юридические заключения и консультации;

владеть навыками

• • работы с нормативными и индивидуальными правовыми актами, подготовки юридических документов;
• • участия в разработке нормативных правовых актов; применения нормативных правовых актов, реализации норм материального и процессуального права;
• • участия в проведении юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов;
• • анализа различных правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся объектами правовой охраны;
• • разрешения правовых проблем и коллизий.

Правовая охрана окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности

Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы.

Основными источниками загрязнения окружающей среды являются промышленность (особенно предприятия цветной и черной металлургии.

нефтедобывающая, нефтеперерабатывающая и химическая промышленность), теплоцентрали, железнодорожный и автомобильный транспорт. Так, например, в выбросах тепловых электростанций и металлургических производств, сжигающих уголь и мазут, автотранспорта, а также химических, нефтеи газохимических предприятий содержится большое количество диоксида серы, оксидов углерода и азота, углеводородов и других веществ. При производстве 1000 т серной или азотной кислоты на химических заводах выделяется в воздух 200 т окислов азота и сернистого газа. При работе автомобильного транспорта иногда потребление кислорода превышает его содержание над территорией района.

Поэтому предотвращение и максимальное снижение вредного воздействия промышленного производства и всех видов транспорта на окружающую среду являются одними из главных задач природоохранительной деятельности государства.

Общие требования охраны окружающей среды в процессе производственно-хозяйственной деятельности нашли свое отражение в Законе об охране окружающей среды. Они должны выполняться на всех стадиях организации производства: при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и других объектов, оказывающих прямое или косвенное влияние на состояние окружающей среды.

Производство работ включает процессы проектирования, размещения, строительства, ввода в эксплуатацию и эксплуатации объекта. Любой этап производства работ должен осуществляться только па основе законного управленческого решения, принимаемого управомоченными лицами или органами в установленном порядке. Под проектированием, в частности, понимаются работы, связанные с разработкой технической документации, необходимой для размещения объекта на месте его строительства, ввода в эксплуатацию и использования по назначению. Размещение объекта — выбор места его нахождения на определенной местности или территории.

Строительство — сооружение, реконструкция, переоборудование и иное создание новых либо преобразование существующих объектов. Ввод в эксплуатацию — процедура сдачи объекта исполнителем и приемки его специально уполномоченными лицами, включающая проверку как документации, так и фактического состояния объекта, пробный запуск, введение в действие (включение в постоянный технологический цикл), начало использования, применения. Эксплуатация объекта — использование его в соответствии с определенными целями, для получения продукции, обеспечения жизнедеятельности населения и т. п.

Производство работ, оказывающее прямое или негативное косвенное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями (правилами) в области охраны окружающей среды. Правилами охраны окружающей среды являются нормы, содержащиеся в различных нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ: в ГрК РФ, Законе об охране окружающей среды, Законе об экологической экспертизе, Законе об использовании атомной энергии, Законе об охране атмосферного воздуха и др.

При производстве работ должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. При этом учитываются ближайшие и отдаленные экологические, экономические, демографические и иные последствия эксплуатации указанных объектов и соблюдение приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

Если в процессе размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов будут нарушены природоохранные требования, по решению судебных органов такая деятельность может быть приостановлена.

При размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации указанных объектов и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

В обязательном порядке проводится оценка воздействия на окружающую среду в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду. Требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

При выборе места размещения объекта предусмотрено обязательное предварительное согласование места размещения объекта, отвод земельного участка в натуре и выдача документов, удостоверяющих право субъекта хозяйственной деятельности на освоение данного земельного участка. При этом должны выполняться также требования о соблюдении режима водоохранных зон.

На стадии проектирования предъявляется требование по рациональному использованию и охране окружающей среды. В проекте должны быть предусмотрены способы размещения отходов производства и потребления, а также применение наилучших технологий, способствующих охране окружающей среды. При разработке проектов должны быть использованы природоохранные стандарты, методики нормирования сбросов и выбросов отходов производства.

Строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды. Необходимо соблюдение требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных и строительных требований, норм и правил. Строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до отвода земельных участков в натуре, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды запрещаются.

Вывод из эксплуатации объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации. При выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды. Перепрофилирование функций зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, жилищным законодательством.

Нарушение правил может происходить в виде действия или бездействия. Первое (действие) может состоять в использовании не предусмотренных правилами методик расчета, запрещенных технологических процессов, отказе от выполнения работ или осуществлении деятельности, которая не соответствует условиям разрешений и лицензий, превышении допустимых нагрузок на очистные сооружения и др. Нарушение правил в виде бездействия может состоять в невыполнении обязанностей, прямо предусмотренных правилами охраны окружающей среды. В частности, в неполучении или игнорировании информации, учет которой необходим при принятии соответствующих хозяйственных и иных решений, отказе от проведения государственной экологической экспертизы либо невыполнении требований, содержащихся в ее заключении, отказе от строительства необходимых очистных сооружений, непроведении контрольных замеров и т. п.

Презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, из которой исходит российское экологическое законодательство, требует при принятии указанных законных управленческих решений о производстве работ обязательного проведения государственной экологической экспертизы. Соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям устанавливается при проведении государственной экологической экспертизы. Исчерпывающий перечень объектов государственной экологической экспертизы, осуществляемой федеральными органами, органами субъектов РФ, определен соответственно ст. 11 — 12 Закона об экологической экспертизе.

Содержание экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов определено Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Энергетический комплекс является основой развития современной цивилизации. Решение всех проблем: социально-политических, экономических, промышленных и т. д. — в значительной мере определяется наличием и потребностью энергоресурсов. Энергетика в то же время является источником загрязнения атмосферы, почвы, поверхностных и подземных вод. Мировой прирост выработки электроэнергии в настоящее время составляет 20% в год.

Основными источниками энергии являются: гидравлические, атомные и тепловые электростанции, двигатели внутреннего сгорания. Кроме перечисленных источников существуют и альтернативные нетрадиционные: солнечные, приливно-отливные, геотермальные, ветровые и другие энергетические объекты. Практически все виды нетрадиционных энергоресурсов относятся к группе неисчерпаемых и являются наиболее экологически безвредными.

Тепловые электростанции (ТЭС), производящие примерно 70% энергии, в качестве топлива используют уголь, нефть и природный газ, в результате использования которых происходит тепловое и химическое загрязнение окружающей среды. Любое топливо содержит сульфиды железа, которые в процессе сгорания окисляются до сернистого газа, при взаимодействии последнего с атмосферной влагой образуется серная кислота. В газопылевых выбросах от сгорания угля содержатся цинк, свинец, ртуть, никель и другие токсичные элементы.

На долю гидроэлектростанций (ГЭС) России приходится 14—18% энергии. Сооружения ГЭС оказывают оіромное влияние на окружающую среду, изменяя видовой состав растительности, климат, рельеф, уничтожая почвы, земли, рыбные запасы, снижая продуктивность сельскохозяйственных земель, находящихся в зоне подтопления.

Атомные электростанции (АЭС) вырабатывают 12—14% энергии. Эксплуатируемые АЭС природные ресурсы, используемые в качестве топлива, позволяют считать атомную энергетику наиболее экономичной и экологически безопасной по сравнению с ТЭС и ГЭС. До 1986 г. говорилось только о тепловом загрязнении воды — как практически единственном экологическом последствии АЭС, но многолетний опыт их эксплуатации показал, что это не так. Аварии на Челябинской ядерной установке в 1957 г. и Чернобыльской АЭС в 1986 г. принесли миллиардные убытки и человеческие жертвы. Радиоактивные изотопы были разнесены ветром на тысячи километров, загрязнив территорию. В настоящее время основные задачи атомной энергетики заключаются в создании многоступенчатой защиты от возможных воздействий извне, в разработке мероприятий по ликвидации АЭС, в вывозе и утилизации отходов.

Закон об использовании атомной энергии определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии. Он направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии.

При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации атомных электростанций должны приниматься меры по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей среды и населения в соответствии с международными правилами. Запрещается размещение, проектирование, строительство атомных электростанций на территориях с большой концентрацией населения, курортных, рекреационных, лечебно-оздоровительных зон и округов санитарной охраны, в сейсмически опасных зонах, вблизи крупных водоемов регионального значения, традиционных мест массового отдыха и лечения населения. При этом должны обеспечиваться охрана окружающей среды от радиационного воздействия таких установок, соблюдаться установленный порядок и нормативы осуществления технологического процесса, требования федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности.

Размещение ядерных установок, в том числе атомных станций, осуществляется при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных государственных экспертиз, предусмотренных законодательством РФ и подтверждающих экологическую и радиационную безопасность ядерных установок. Проекты размещения ядерных установок, в том числе атомных станций, должны содержать решения, обеспечивающие безопасный вывод их из эксплуатации.

Особенности рельефов местностей и реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов должны учитываться при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций. При их размещении должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы. Должны приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов.

Оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства — все это является обязательными условиями проектирования и строительства тепловых электростанций.

Требования по охране недр определяются лицензией па пользование недрами. В соответствии со ст. 12 Закона о недрах лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать, в частности, данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами, а также условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ.

Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды. Требуются также наличие проектов рекультивации земель, положительные заключения государственной экологической экспертизы и иные установленные законодательством государственные экспертизы, финансовые гарантии реализации таких проектов.

После завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, необходимо приведение земель в состояние, пригодное для использования их по целевому назначению. Отдельные экологические требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию и эксплуатации объектов пользования недрами, в том числе объектов нефтегазовых производств, установлены Правилами охраны недр^[1].

В соответствии со ст. 13 ЗК РФ землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот, а также по сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Общие требования к выбросам и сбросам вредных веществ в атмосферный воздух определены Законом об охране окружающей среды, Законом об охране атмосферного воздуха и другими актами.

Отношения в области градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, рационального природопользования, охраны окружающей среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения, обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения регулируются ГрК РФ, Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Законом об охране окружающей среды.

Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения — это состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. Среда обитания человека — совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющая условия жизнедеятельности человека. Вредное воздействие на человека — воздействие факторов среды обитания, создающее угрозу жизни или здоровью человека либо угрозу жизни или здоровью будущих поколений. Благоприятными условиями жизнедеятельности человека называется состояние среды обитания, при котором отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека (безвредные условия) и имеются возможности для восстановления нарушенных функций организма человека.

Санитарно-эпидемиологическая обстановка — состояние здоровья населения и среды обитания на определенной территории в конкретно указанное время. Государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы — нормативные правовые акты, устанавливающие санитарноэпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор (госсанэпиднадзор) — деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства РФ в области обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания.

• [1] Постановление Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 JS& 71 «Об утверждении „Правил охраны недр“» .