Судебные способы защиты публичных прав частных субъектов

В отличие от административного порядка разрешения административно-правовых споров судебная форма разбирательства таких споров характеризуется рядом особенностей. Особого рода органы, обладающие максимально возможной независимостью от спорящих сторон и прерогативой осуществлять судебную власть при разрешении отнесенных к их ведению споров, выступают ее организационной основой.

В различных странах в роли такого рода органов выступают общие суды (суды общей юрисдикции), специальные административные суды либо иные специализированные суды, наделенные по закону правом осуществлять правосудие по административным делам. Разбирательство этих дел осуществляется в рамках, установленных принципами и нормами судопроизводства. Они регулируют порядок передачи спора на рассмотрение суда (судьи), состав суда, методы проведения судебного исследования обстоятельств дела, порядок реализации и объем полномочий суда (судьи), принципы вынесения решений и пути их обжалования. Судебная форма разрешения административных споров включает прежде всего два основных компонента: определенным образом организованную систему судов и судопроизводство по административным делам.

Таким образом, судебная форма разрешения административных споров — деятельность специальных, определенным образом организованных органов, судов (общих и/или специализированных), осуществляющих в рамках установленного законодательством процессуального порядка юрисдикцию по административным делам и разрешающих их посредством издания актов правосудия принудительным для сторон образом.

К делам, возникающим из публичных правоотношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, разрешаемых в судах общей юрисдикции, могут относиться дела по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов, и дела по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела в порядке административного судопроизводства, возникающие из публичных правоотношений, связанные с оспариванием ненормативных правовых актов в сфере природопользования и охраны окружающей среды, затрагивающих права и законные интересы заявителей в сфере экономической и предпринимательской деятельности, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, дела о взыскании природоресурсных платежей и налогов.

Таким образом, правосудие по административным делам в современной России осуществляют две системы судов — суды общей юрисдикции и арбитражные суды (ст. 245 ГПК РФ и ст. 29 АПК РФ). Вместе с тем ст. 26 Закона о судебной системе допускает учреждение специализированных федеральных судов, в том числе административных.

Можно выделить две основные разновидности административных споров в сфере природопользования и охраны окружающей среды:

• — споры о законности правовых актов управления;
• — споры о субъективных правах и обязанностях природопользователей.

В случае спора об оценке законности того или иного акта органа исполнительной власти предметом спора является вопрос о соответствии или несоответствии оспариваемого акта закону или нормативному акту большей юридической силы. К таким спорам относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов органов управления природопользованием в судах общей юрисдикции. Рассмотрение в качестве предмета административно-правового спора вопроса о законности правового акта предполагает, что предметом спора является и сам акт, который оспаривается.

Предмет другой разновидности административно-правовых споров в сфере природопользования носит иной характер. Законность правового акта или действия властного органа становится в данном случае предметом спора наряду с субъективными правами и обязанностями природопользователей. Специфика предмета данной категории административных споров в Российской Федерации весьма отчетливо проявляется в рамках производства по одной из категорий дел, вытекающих из административных (публичных) правоотношений, в судах общей юрисдикции или арбитражных судах — об оспаривании ненормативных актов, решений и действий властных органов и должностных лиц.

В сфере природопользования административно-правовые споры возникают при реализации публичными субъектами управленческих функций и в пределах установленных полномочий. Тогда административный спор может возникать в связи с управленческой деятельностью, в частности государственного органа, наделенного контрольными функциями. Органы исполнительной власти как федерального уровня (Ростехнадзор, Рослесхоз, Росприроднадзор и другие органы уровня субъектов РФ) наделены в соответствующей сфере надзорно-контрольными полномочиями. Следовательно, спор может возникнуть с участием любого субъекта, осуществляющего управленческое воздействие в сфере природопользования в силу исполняемых им полномочий. Спор также может возникнуть и в связи с осуществлением исполнительным органом регулятивных функций. Эти споры, как правило, инициируются природопользователями, т. е. регулируемыми субъектами.

Административно-правовые споры при осуществлении правоохранительных функций органами исполнительной власти наиболее распространены.

Значит, представляется возможным дать признаки административно-правового спора в сфере природопользования:

• — спор возникает в связи с реализацией управленческих функций публичными органами в области природопользования;
• — спор о правах и обязанностях субъектов административного права, осуществляющих природопользование;
• — спор характеризуется негативной реакцией субъектов природопользования в конкретном административном правоотношении (непринятие предписанных правил или невыполнение последних);
• — спор сторон, которые неравны в материальном смысле;
• — спор сторон, равных в процессуальном смысле.

Причина любого правового спора лежит в убеждении одной из спорящих сторон, что поведение другой стороны неправомерно. Орган, наделенный полномочиями по разрешению такого спора, обязан дать юридическую оценку основанию возникновения спора, и эго является его основной задачей. Основанием административно-правового спора в области природопользования является юридический факт, послуживший поводом для возникновения, изменения или прекращения административного правоотношения. Цель административно-юрисдикционного процесса как раз и состоит в том, чтобы установить, какое действие (правомерное или неправомерное) или бездействие является основанием спора^[1]. Для этого при рассмотрении индивидуально-конкретного административного спора в области природопользования компетентный орган исследует факты, па основании которых устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования или возражения лиц, участвующих в деле.

Внутриотраслевую классификацию административно-правовых споров в области природопользования можно представить в следующем виде.

• 1. Споры в сфере недропользования.
• 2. Споры в сфере землепользования.
• 3. Споры в сфере лесопользования.
• 4. Споры в сфере водопользования.

В свою очередь подвидами споров в сфере недропользования будут споры:

• — при предоставлении права пользования недрами, в том числе по итогам конкурсов и аукционов;
• — в случае отказа в предоставлении права пользования недрами (в выдаче лицензии);
• — в случае перехода прав пользования недрами;
• — при внесении изменений в условия пользования недрами;
• — в случае привлечения к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства;
• — при прекращении нрава пользования недрами, в том числе по причинам, связанным с нарушением условий недропользования.

Статья 64 ЗК РФ предусматривает, что земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Административно-правовые споры, связанные с применением земельного законодательства, возникают в следующих случаях:

• — при заключении или расторжении договора аренды земельного участка;
• — при существенных нарушениях условий договора аренды;
• — в случае неисполнения землепользователем или арендатором своих обязанностей;
• — в случае привлечения к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства;
• — в случае государственной регистрации или отказа в регистрации договора аренды, постановки на кадастровый учет земельного участка;
• — при невыполнении и/или превышении полномочий публичных субъектов;
• — при оспаривании правомочных действий органов власти;
• — в случае несоблюдения законодательства при привлечении к ответственности;
• — при несоблюдении досудебного (претензионного) порядка урегулирования спора с ответчиком, когда это предусмотрено федеральным законом для данной категории споров или договором;
• — дела, связанные с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, т. е. публичных нужд;
• — при взыскании ущерба окружающей среде (природным ресурсам).

Административно-правовые споры, связанные с применением водного

законодательства, возникают в следующих случаях:

• — при взыскании ущерба окружающей среде (природным ресурсам);
• — о признании недействующими нормативных или ненормативных актов.

Процессуальные функции главных распорядителей средств федерального бюджета (Роснедров, Росводресурсов, Рослесхоза, Росприроднадзора, Ростехнадзора и др.) определяются законами. Они выступают в суде от имени Российской Федерации в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, не соответствующих закону или иному правовому акту (подп. 1 п. 3 ст. 158 Б К РФ).

Анализ нормативных правовых актов показывает, что процессуальными функциями, например, Роснедр будут: ответчик, истец или третье лицо. Как ответчик Роснедра выступают по искам:

• — об оспаривании затрагивающих права и законные интересы частных лиц ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия);
• — о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями Роснедр или его территориальных органов.

Как истец Роснедра могут выступать:

• — по искам, связанным с неисполнением (ненадлежащим исполнением) государственных контрактов;
• — при оспаривании актов органов власти (как правило, субъектов РФ).

И как третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований, Роснедра могут выступать по искам:

• — об оспаривании затрагивающих права и законные интересы частных лиц ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) его территориальных органов;
• — но налоговым спорам, связанным с применением ставки 0% по НДПИ, особенностями налогообложения сверхнормативных потерь, определением объекта налогообложения и способа его оценки.

При разрешении споров перед судами встает вопрос о соотношении гражданского законодательства и законодательства о недрах. Существует судебная практика, рассматривающая этот вопрос с диаметрально противоположных позиций: рассмотрение лицензии и любых ее неотъемлемых частей в качестве гражданско-правовой сделки не соответствует закону; лицензионное соглашение является гражданско-правовой сделкой.

Подобное регулирование позволяет отнести лицензию как к публичноправовым, так и к частноправовым отношениям. Сторонники и той, и другой точки зрения, опираясь, в сущности, на одни и те же нормы Закона о недрах, приходят к взаимоисключающим выводам. Кроме того, иногда и суды применяют правила о недействительности сделок к действиям по выдаче лицензий, отказывая в использовании правил об истечении срока исковой давности. Однако суды делают правильное заключение о том, что лицензионное соглашение является сделкой, но не гражданскоправовой. Оно является административным договором. Этому есть веские причины. В соответствии с ч. 2 ст. 12 Закона о недрах лицензия на пользование недрами закрепляет условия и форму договорных отношений недропользования и может дополняться условиями, непосредственно не установленными Законом, но не противоречащими ему.

Для однозначного толкования административно-правового режима лицензирования недропользования необходимо внести изменения в законодательство в части невозможности заключения лицензионных соглашений и/или договоров, устанавливающих условия пользования участком, либо обозначить его административную форму. При этом необходимо четко оговорить формы договорных отношений недропользования (контракта на предоставление услуг с риском и без риска).

Следующее основание возникновения споров — оспаривание итогов конкурсов и аукционов. Они могут происходить в случаях:

• — противоречия экологическому законодательству, законодательству об особо охраняемых природных территориях, законодательству о малочисленных коренных народах и др.;
• — представления неполной информации о предмете торгов — нарушение правил торгов;
• — нарушения административной процедуры проведения конкурса и аукциона.

В настоящее время особую актуальность среди споров в сфере природопользования и охраны окружающей среды, рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции, занимают дела, связанные с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, т. е. публичных нужд.

При обжаловании в суд ненормативных актов публичных органов об изъятии земельного участка заявители оспаривают либо наличие публичных нужд, либо соблюдение принципа исключительности, закрепленного законодательством.

Гражданский и Земельный кодексы РФ не содержат правовой нормы, прямо определяющей, когда ограничение считается возникшим и, соответственно, когда у конкретного правообладателя возникает право на обжалование акта уполномоченного органа власти в суд. Результат анализа положений п. 6—7 ст. 56 ЗК РФ позволяет сделать вывод, что право на обжалование возникает после регистрации решения уполномоченного органа в соответствии с Законом о государственной регистрации, о котором регистрирующий орган должен уведомить правообладателя.

Вопросы практики Следовательно, право на обжалование возникает с момента получения уведомления о государственной регистрации ограничения права на земельный участок и (или) находящиеся на нем недвижимые объекты. В связи с этим представляется интересным постановление ФАС Северо-Кавказского округа, которым оставлены без изменения судебные акты, отказавшие в удовлетворении требования о признании недействительным ненормативного акта о резервировании земельных участков. Кассационный суд исходил из того, что распоряжение о резервировании земельных участков не зарегистрировано в установленном порядке, поэтому носит информативный характер и обоснованно признано судами не нарушающим права и законные интересы заявителей^[2].

Судебная практика признает за органами местного самоуправления право в порядке самоконтроля отменить не соответствующий закону ненормативный акт об изъятии земельного участка дія публичных нужд, ранее изданный этим же органом^[3]. Аналогичный подход в разрешении проблем не может применяться относительно отмены решения уполномоченного органа о предоставлении земельного участка конкретному лицу^[4].

Анализ решений уполномоченных органов власти различных регионов об изъятии земельных участков, а также содержания заявлений в учреждения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество о совершении регистрационных действий, свидетельствует о неправильных действиях как со стороны заявителя, так и учреждений Росреестра, что в последующем ведет к возникновению судебных разбирательств. Основная ошибка уполномоченного органа власти заключается в том, что в учреждение Росреестра соответствующий орган обращается с заявлением о регистрации решения об изъятии (выкупе), а не о регистрации ограничения (обременения) соответствующих прав в связи с принятием такого решения.

Действия учреждений Росреестра в связи с подобными заявлениями различны. Некоторые учреждения Росреестра, обнаружив несоответствие отдельных положений решения законодательству, отказывают в его регистрации. В других случаях учреждения Росреестра регистрируют ограничения (обременения) на основании решения в отношении тех объектов, сведения о которых значатся в ЕГРП. В отношении объектов, права на которые не зарегистрированы и сведения о которых не значатся в ЕГРП, в регистрации обременений отказывают на основании абз. 9 и. 1 ст. 20 Закона о государственной регистрации.

Вопросы практики Следует признать правильной позицию судов, которые при рассмотрении заявлении уполномоченных органов власти о признании недействительными действий учреждений Росреестра, связанных с отказом в государственной регистрации решений об изъятии (выкупе) земельных участков и обязании их зарегистрировать, исходят из того, что обязательной государственной регистрации подлежит не акт органа власти, а ограничение (обременение) прав, возникшее на основании данного решения, и обоснованно отклоняют доводы заявителей о том, что Рос реестр обязан выдать документ, подтверждающий государственную регистрацию решения, безотносительно к включенным в него недвижимым объектам^[5].

Наряду с этим следует учитывать судебное правило, изложенное в п. 10 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № II^[6]. При разрешении споров, связанных с государственной регистрацией перехода права собственности на земельные участки из состава государственных земель при их отчуждении, государственная регистрация ограничений (обременений) права государственной собственности осуществляется без государственной регистрации в ЕГРП ранее возникшего права государственной собственности на земельный участок.

От соблюдения порядка изъятия зависит соблюдение законных прав и интересов собственников и иных правообладателей, а также публичных интересов. Наличие пробелов и коллизий в законодательстве влечет необоснованное затягивание процедуры изъятия и нарушение законных прав и интересов участников таких отношений.

Вопросы практики На лесных участках, предоставленных в аренду, меры пожарной безопасности, указанные в п. 1—2 ч. 1 ст. 53 ЛК РФ, осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов. При этом следует иметь в виду, что зачастую арендаторов принуждают обеспечивать ликвидацию лесного пожара на территории арендуемого ими участка за свой счет, включая указанное условие в договор. Между тем такой пункт договора противоречит положениям ЛК РФ. При рассмотрении споров о признании указанного пункта договора не соответствующим законодательству РФ суды указывали, что арендатор не является специализированной организацией, осуществляющей деятельность по тушению лесных пожаров, в связи, с чем он не может обеспечить ликвидацию лесного пожара только своими силами, что не исключает в установленном законом порядке его привлечения к тушению возникшего лесного пожара^[7].

Другим основанием административных споров является нарушение (или предполагаемое нарушение) административной процедуры проведения конкурса и аукциона. Как правило, государственный орган отказывает в принятии заявки ввиду того, что организацией не представлено всех необходимых документов.

Статья 16 ГК РФ отмечает, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ.

Предмет доказывания в таком случае будет:

• — незаконность действий публичных органов, в том числе в результате издания актов, не соответствующих закону и иным правовым актам;
• — наличие и размер убытков, т. е. материального ущерба, выразившегося в уменьшении имущества потерпевшего;
• — причинно-следственная связь между незаконными действиями публичных органов и наличием убытков;
• — вина публичных органов.

Подлежит доказыванию (ст. 65 АПК РФ) обоснованность и необходимость расходов, а также их связь с незаконными действиями органов государственной власти.

Основанием для отказа в возмещении убытков является положение о том, что: расходы не являются необходимыми и обоснованными; расходы понесены по договорам, являющимся ничтожными сделками; неправильно исчислены размеры платежей.

На основании ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна. Требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлено любым заинтересованным лицом. Суд вправе применить такие последствия по собственной инициативе (ст. 166 ГК РФ). Судебная практика по такого рода делам достаточно обширна.

Общество приняло участие в аукционе на право пользования недрами и уплатило в бюджет РФ денежные средства, необходимые для участия в аукционе. Вступившим в законную силу постановлением суда аукцион признан недействительным.

В передаче дела по заявлению о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями государственного органа, в том числе в результате издания актов, не соответствующих закону, для пересмотра в порядке надзора судебных актов отказано, так как, частично удовлетворяя заявление, суды обоснованно исходили из того, что незаконность действий государственного органа, в результате которых были причинены убытки заявителю, установлена вступившим в законную силу судебным актом.

Рассматривая дела о признании незаконными действий Федерального агентства по управлению государственным имуществом, выразившихся в отказе в предоставлении в собственность общества земельного участка, суд пришел к выводу о том, что оснований для признания незаконными действий агентства не имеется^[8].

Касаясь споров по НДПИ, другим платежам и налогам, можно отметить следующее. Суд не станет рассматривать заявление, если нет подтверждения, что было обращение с жалобой в вышестоящий налоговый орган^[9]. Досудебное обжалование решения о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности является обязательным. Обжаловать решение инспекции можно как полностью, так и в части. При этом ПК РФ не уточняет, должен ли налогоплательщик оспорить в вышестоящем налоговом органе каждый эпизод решения. Официальных разъяснений контролирующих органов по этому вопросу нет. Суды же придерживаются различных позиций. Некоторые судьи приходят к выводу, что решение можно обжаловать в судебном порядке только по тем эпизодам, которые были предметом жалобы в вышестоящий налоговый орган. В отношении эпизодов, по которым такое условие не соблюдено, заявления налогоплательщиков они оставляют без рассмотрения.

Однако при рассмотрении аналогичной ситуации другие суды делают противоположный вывод. Они исходят из того, что возможность судебного обжалования решения по итогам проверки закон связывает с самим фактом его оспаривания в вышестоящем налоговом органе. При этом право на судебное обжалование не зависит от того, в каком объеме оно было оспорено в вышестоящем налоговом органе.

Учитывая противоречивость судебной практики, при составлении жалобы в вышестоящий налоговый орган целесообразно:

• — отражать в ней все эпизоды, которые планируется оспорить в суде;
• — излагать ее таким образом, чтобы предмет обжалования совпадал с тем, что будет оспариваться (заявлять надо в жалобе требования и по штрафу, и, но доначисленному налогу, и, но пеням).

Либо, в качестве альтернативы, необходимо сформулировать свои требования в жалобе максимально широко. Можно включить в нее просьбу об отмене решения инспекции в полном объеме (даже если доводы, опровергающие выводы проверяющих, приведены не по всем эпизодам решения).

• [1] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.05.2008 № Л19−14 714/ 07-Ф02−2083/08 по делу N° А19−14 714/07; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.05.2007 N° Л74−4412/06-Ф02−2818/07 по делу № Л74−4412/06.
• [2] Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 08.05.2007 № Ф08−2462/2007 по делу № А32−12 095/2006;53/284.
• [3] Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 09.10.2003 № А43−3688/2003;26−121; постановление ФАС Уральского округа от 01.03.2005 № Ф09−337/04-ГК, но делу № А60- 26 872/04.
• [4] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 13.01.2004 № А10−2696/03−3- Ф02−4766/03-С1, А10−2696/03−3-Ф02−4910/03-С1.
• [5] Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 03.08.2007 № Ф08−4092/2007 по делу N° А53−17 477/2006;С6−47; постановление ФАС Уральского округа от 17.04.2007 № Ф09−2599/07-С6 по делу № А60−22 153/06; и др.
• [6] Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» .
• [7] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.05.2010 но делу № А78- 6145/2009; определение ВАС РФ от 13.08.2010 № ВАС-10 446/10 по делу N& А78−6І 45/2009.
• [8] Определение ВАС РФ от 20.0−1.2011 № ВАС-3078/11 по делу № А40−57 201/10−2-234; решение Арбитражного суда г. Москвы от 09.09.2010 по делу № А40−57 201/10−2-234; постановление Девятой) арбитражного апелляционного суда от 17.11.2010 № 09АП-26 046/2010;АК по делу № А40−57 201/10−2-234.
• [9] Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 06.04.2010 но делу № А27- 12 342/2009; постановление ФАС Уральского округа от 25.03.2010 № Ф09−1818/10-С2 по делу № А07−18 787/2009; постановление ФАС Волго-Вятского округа от 21.12.2009 по делу № А43−11 871/2009;45−281.