Международный уровень деятельности государства

Современная система международных отношений начала формироваться после заключения Вестфальского договора 1648 г., ознаменовавшего завершение Тридцатилетней войны и провозгласившего принцип государственного суверенитета. Суверенитет выражает идею высшей власти государства в пределах своей территории и возможность действовать как независимая сила на международной арене. Длительная история отношений между государствами связана и с военными конфликтами, и с сотрудничеством в решении острых проблем мировой политики. XX век оказался самым драматическим, но и самым динамичным в истории международного взаимодействия, так как за 100 лет мир потрясли две мировые войны, а на исходе столетия под воздействием глобализации изменились основы политической жизни ранее независимых друг от друга государств. Это привело к созданию наднациональных и международных организаций, которые стали определять миропорядок нового тысячелетия.

Компаративисты не остались в стороне от изучения международной проблематики, влияния внешнеполитических факторов па национальную политику, и наоборот, — характеристик политической системы и режима на поведение политических акторов на международной арене. Для понимания специфики сравнительных исследований в данной области необходимо прежде всего рассмотреть основные подходы, описывающие поведение государств на мировой арене — идеализм, реализм, плюрализм, марксизм.

Идеализм воспринимает международную политику с позиции моральных ценностей и норм права и отстаивает идею о том, что субъекты внешней политики должны исходить не из национальных, а из общечеловеческих ценностей и ориентироваться на гармонизацию отношений и сотрудничество. Эти идеи нашли свое выражение в интернационализме — принципе глобального и транснационального сотрудничества, коллективной безопасности, превосходстве общечеловеческого права над суверенитетом нации, которым руководствуется, в частности, Организация Объединенных Наций. На фоне развернувшейся холодной войны нормативное понимание международной политики отошло на периферию, однако в связи с обострением ядерной угрозы и многочисленными фактами нарушения прав человека по всему миру оно стало возрождаться в форме движений за мир, пацифизма, борьбы за сохранение окружающей среды, за соблюдение прав человека.

Реализм ставит во главу угла национальные интересы государства, их стремление к власти в мире, где отсутствует гармония и царит анархия: государства предоставлены сами себе и решают задачи сохранения своей территории и выживания. Па первый план выдвигается концепт силы, понимаемой преимущественно в милитаристском ракурсе. Однако сторонники политического реализма не отрицают возможности сотрудничества между государствами, которое ограничено сложившимся на данный момент времени балансом сил в мире. Иначе говоря, если для защиты национальных интересов государствам выгодны объединение, коллективное действие, то достигается равновесие сил, обеспечивающее внешнеполитический мир, которое, впрочем, может быть нарушено в любой момент в результате расхождения национальных интересов взаимодействующих государств. Например, авторитарное государство может ратифицировать конвенции по защите прав человека в целях решения стратегической задачи по легитимации режима на мировой арене и снижения вероятности наложения санкций со стороны государств, занимающих более высокую ступень в иерархии.

Высшую ступень в мировой иерархии государств занимают великие державы, чей статус определяется возможностью контролировать политику более слабых государств, что они и делают через разветвленную сеть блоков и объединений. С позиций сторонников идей политического реализма, сложившаяся в годы холодной войны биполярная система обеспечила надежную защиту мира от уничтожения через политику ядерного сдерживания и установление понятных и принимаемых обеими сторонами правил взаимодействия. Однако на смену реализму пришли идеи неореализма, акцентировавшего роль структурных факторов международной системы, объективно ограничивающих свободу действий государств.

Плюрализм отрицает идею безоговорочного доминирования государств на мировой арене и предлагает модель, в которой национальные государства, транснациональные корпорации, неправительственные организации, группы интересов являются равноправными участниками международного взаимодействия. Приверженцы плюрализма акцептируют внимание на распыленности власти между многими акторами, полагая, что взаимозависимые участники мировой политики действуют в системе сдержек и противовесов, исключающей независимость каждого из них в отдельности. Он отходит от силовой политики и нормативного понимания международных отношений, демонстрируя, что конкуренция между государствами может стать источником конфликтов, а сотрудничество государств — наиболее приемлемый сценарий поведения во взаимозависимом мире.

Марксизм центральную роль в международных отношения отводит экономической силе государств и деятельности мирового капитала. В противовес идее о существовании иерархии государств в международном пространстве он подчеркивает приоритет горизонтальных связей, значение международного класса и интересы капитала. Капиталистические державы сталкивались в империалистических войнах по причине стремления сохранить нормы прибыли путем экспорта капитала. В современной трактовке позиции неомарксистов близки идеям плюрализма, их сторонники трактуют организацию классовых интересов как сеть корпораций, которые вытеснили с международной арены национальные государства и обслуживают интересы глобального капитализма. Ядром глобальной системы являются западные страны, поддерживающие высокий уровень своего развития благодаря инновациям и высокому уровню капиталовложений, а также использующие менее развитые южные страны как источник дешевых трудовых и сырьевых ресурсов.

На различных исторических этапах и в определенных внешнеполитических условиях государства придерживаются одной из названных моделей поведения, что определяется в том числе внутриполитической ситуацией в стране, действующим политическим режимом. А поскольку для компаративистов одним из магистральных исследований является изучение процессов демократизации, то и в международном контексте эта проблематика не утратила своей актуальности. Например, К. Ли и Р. Ревени (2005) ставили своей целью установить характер влияния глобализационных процессов на демократию, выбрав для сравнения 127 стран в период между 1970 и 1996 гг. Соответственно, демократию они рассматривали как зависимую переменную, а глобализацию — как независимую, представленную четырьмя индикаторами:

1) торговая открытость страны (объем импорта и экспорта как % от ВВП); 2) потоки прямых иностранных инвестиций (потоки инвестиций в страну как % от ВВП); 3) портфельные инвестиции (как % от ВВП); 4) распространенность идей демократии (количество демократических стран в регионе расположения изучаемой страны). Отнесение страны к категории демократических осуществлялось на основе показателей индекса Polity III.

Авторы исходили из того, что высокие показатели по каждому индикатору независимой переменной для страны будут свидетельствовать о высокой степени ее интеграции в глобальное пространство, низкие — об изолированности и закрытости страны. На первом этапе исследования было обнаружено, что страны со стабильно функционирующими длительное время демократическими институтами демонстрируют более высокий уровень интеграции в мировую экономику. Однако включение в выборку менее стабильных демократий резко изменило общую картину. Выяснилось, что в этих странах в различные временные отрезки торговая открытость и портфельные инвестиции оказывают негативное воздействие на состояние демократии, причем негативный эффект от инвестиций идет по нарастающей. В свою очередь, прямые иностранные инвестиции изначально позитивно влияют на процессы стабилизации, но со временем позитивный эффект ослабевает, в то время как распространенность идей демократии в регионе имеет устойчивое положительное влияние во всех изученных периодах.

Основной вывод авторов исследования: экономические аспекты интеграции в мировую экономику становятся причиной упадка демократического правления на национальном уровне, сформировав таким образом ключевое противоречие между двумя стратегическими политическими целями — обеспечением высокого уровня экономического развития и реализацией принципов и идей демократии. Они полагают, что менее развитые страны испытывают дефицит управленческого потенциала для решения задач экономического развития в условиях возросшей мобильности капитала и специфики позиции инвесторов, неподотчетных гражданам страны, в которую они вкладывают капиталы, что и приводит к упадку демократии. Крупные инвесторы становятся также крупными политическими игроками, располагающими ресурсами, которые способны заставить национальные правительства принимать желаемые для них решения, игнорируя национальные или общественно значимые интересы. Отсутствие сильной институциональной основы в стране с неизбежностью приводит к ослаблению демократии и усилению авторитарных тенденций под давлением крупного капитала.

Эти выводы поддерживают позицию критиков глобализации, утверждающих, во-первых, что выигрывают от нее богатые государства и транснациональные корпорации (ТНК), а проигрывают государства с низкими социально-экономическими показателями развития, эксплуатируемые крупным капиталом и лишенные возможности самостоятельного развития. Во-вторых, транснациональные компании беспрепятственно перемещают капитал по всему миру, что выводит их из-под демократического контроля со стороны общества. И здесь наиболее уязвимыми снова становятся страны, находящиеся на периферии мирового экономического развития: они являются источником трудовых ресурсов, сырья, но при этом не имеют представления о планах ТНК на их территории и не могут оказывать влияние на принятие решений в их штаб-квартирах, чтобы они учитывали их национальные нужды и потребности.

Не осталась незамеченной компаративистами и весьма популярная теория демократического мира, в соответствии с которой демократические государства не вступают друг с другом в вооруженные конфликты, а разрешают возникающие противоречия путем поиска консенсуса. Сторонники данной теории даже объявили ее законом (Д. Леви), а политики стали использовать в качестве важнейшего обоснования стратегии продвижения идей демократии в авторитарном мире.

Доктрина демократического мира очень близка приверженцам идеализма и либерализма во внешней политике. Логика рассуждений и теоретиков, и политиков весьма проста:

• 1) политическая элита при разработке и реализации политического курса придерживается принципов демократии, что заставляет сс выбирать несиловые способы урегулирования конфликтных ситуаций, вступая в переговоры. Эта ценностная ориентация разделяется всеми демократическими государствами, что повышает уровень доверия между ними и заставляет отказываться от усугубления возникающих расхождений в позициях по тем или иным вопросам;
• 2) в демократических государствах существуют институциональные ограничения для политических лидеров при принятии ими решения о начале военных действий. Прежде всего, это сильные законодательные собрания, поддержка и согласие которых необходимы при вступлении в военный конфликт. Это и общественное мнение граждан, в большинстве своем не желающих ухудшения социально-экономического положения, утраты стабильности и непосредственного участия своих родных в боевых действиях.

Компаративисты использовали эту теорию для выявления характера влияния внутренних параметров политической системы на поведение политических акторов па международной арене. Оперируя постулатами теории демократического мира, они исходили из гипотезы о том, что в любой паре демократических государств вероятность конфликта будет сведена к минимуму.

Б. Рус и Дж. О’Нил (2001) сформировали базу данных государств на временном отрезке между 1886 и 1996 гг. (40 тыс. наблюдений). В качестве зависимой переменной они определили военные споры, понимаемые и как угроза применения силы, и как непосредственно применение силы. Это дихотомическая переменная, т. е. возможны два варианта развития событий: либо изучаемая пара вступит в конфликт, либо не вступит. Международные отношения авторы трактовали в терминах как теорий плюрализма, так и реализма. Иными словами, они исходили из идеи экономической взаимозависимости государств, международной активности негосударственных институтов — неправительственных некоммерческих организаций (НКО), транснациональных корпораций (ТНК), — но в то же время принимали во внимание ресурсы и военную мощь государств и складывающиеся между ними альянсы.

В итоге было обосновано влияние плюралистического понимания международной политики на готовность государств открыто конфликтовать друг с другом: если государства экономически взаимосвязаны и являются участниками международных неправительственных организаций, то уровень конфликтности в изучаемых парах государств снижается на 33%. Кроме того, авторы пришли к выводу о том, что демократические государства в принципе меньше ориентированы на конфликтные отношения, чем авторитарные. Полученные ими результаты графически могут быть представлены следующим образом (рис. 13.1).

Рис. 13.1. Пары государств и вероятность наступления конфликта между ними:

пара 1 — два демократических государства с низкой вероятностью конфликта: 2 — демократическое и авторитарное государства с низкой вероятностью конфликта при условии, что уровень демократии в авторитарном государстве неуклонно растет; 3 — два авторитарных государства с высокой вероятностью конфликта А. Беннет и А. Джордж (1998), приняв ежегодное взаимодействие между двумя государствами за один случай, рассмотрели полувековую историю дипломатических отношений более 100 государств и, опираясь на статистический инструментарий, пришли к следующим выводам относительно состоятельности теории демократического мира: 1) в целом демократии не менее предрасположены к войне, чем авторитарные государства; 2) они крайне редко воюют друг с другом, если такое вообще случается;

3) данная закономерность действует по отношению и к войнам, и к конфликтам, не дошедшим до применения силы; 4) государства, осуществляющие переход к демократии, более предрасположены к военным конфликтам, чем государства с устоявшимися демократически м и институтам и.

Впоследствии исследователи не раз проверяли на прочность теорию демократического мира. Многие из них сошлись во мнении о ее этноцентрическом характере, т. е. основанном на ценностях стран, 90% которых находятся в двух географических регионах — Западной Европе и Северной Америке, причине дефицита политических институтов, позволяющих цивилизованно, без применения силы разрешать внутриполитические противоречия, поддерживать политическую конкуренцию и предотвращать внешнеполитические провокации.

После окончания Второй мировой войны па международном уровне остро встал вопрос о создании глобальной системы институтов, гарантирующих и защищающих права человека. Это стремление нашло выражение в создании Организации Объединенных Наций и ключевых международных нормативных документов, призванных защитить граждан от злоупотреблений власти. Данные документы были ратифицированы государствами, принявшими на себя обязательства по неукоснительному следованию заложенных в них положений. Среди документов, получивших поддержку наибольшего числа государств, следует упомянуть перечисленные в табл. 13.1.

Таблица 13.1.

Международные пакты в сфере защиты прав человека, принятые Генеральной Ассамблеей ООН.

Окончание табл. 13.1.

Эта сфера деятельности государств интересует компаративистов по той причине, что несмотря на ратификацию международных конвенций большинством стран мира и активность правозащитных организаций, до сих сохраняется разрыв между декларацией государством приверженности защите прав человека и реальной практикой их реализации. Исследователи ставят перед собой задачу выявить факторы, влияющие на ситуацию с защитой прав человека в стране, объяснить различия в реализации этой политики в разных государствах. На сегодняшний день исследователями используются три основных способа ранжирования стран по критерию соблюдения прав человека.

• 1. Шкала политического терроризма, разработанная Университетом Северной Каролины, строящаяся на основании данных ежегодных докладов «Международной амнистии» и Министерства иностранных дел США. Страны оцениваются по пятибалльной шкале от 1 (надежная власть, отсутствие политических заключенных, редкие случаи пыток) до 5 баллов (политические убийства, жестокость и террор на территории всей страны).
• 2. Подсчет относительного числа погибших в результате политического насилия на каждые 100 тыс. человек.
• 3. Индекс политической стабильности и отсутствия насилия Всемирного банка исключает показатели, измеряющие стабильность государственных институтов, вероятность резких перемен, смену политического курса, дестабилизацию и свержение правительства неконституционными методами или с применением насилия.

Компаративисты, как правило, используют шкалу политического террора в качестве зависимой переменной и выявляют разнообразные независимые переменные и объясняющие факторы для решения своей основной задачи. В связи с тем, что исследований по данной проблематике очень много и каждое из них предлагает свой набор причин, ведущих к нарушению прав человека в отдельно взятых странах, обобщим основные выводы, получившие надежное эмпирическое обоснование (рис. 13.2).

Рис. 13.2. Факторы, объясняющие нарушение прав человека в мире Самый общий и простой вывод состоит в том, что демократические страны, демонстрирующие высокие показатели социальноэкономического благополучия населения, в наименьшей степени склонны к нарушению прав человека. В свою очередь страны, участвующие в международных конфликтах, с большой численностью населения, авторитарным политическим режимом, историческим опытом репрессий в отношении населения, более склонны нарушать права человека. Среди других выводов, не получивших однозначного подтверждения исследований с применением различных методик сравнительного анализа, обратим внимание па следующие.

• 1. Позитивное влияние иностранных инвестиций на состояние дел с защитой прав человека фиксируется одними исследователями и ставится под сомнение другими.
• 2. Большинство исследователей не выявляют устойчивой связи между финансовой помощью США и защитой прав человека, равно как и помощью Европейского союза. Но есть согласие относительно того, что помощь Великобритания способствует снижению количества нарушений в странах с низким уровнем экономического развития. Международный валютный фонд и Мировой банк при выделении кредитов руководствуется политическими мотивами и не поддерживает государства, нарушающие права человека.
• 3. Существует корреляция между ратификацией страной международной конвенции и защитой прав человека. Однако ряд исследователей обращают внимание на то, что эта связь проявляется не во всех странах, а только в тех, которые позднее других вступили на путь демократизации. Именно они склонны ратифицировать все возможные конвенции, однако при этом не имеют опыта и не владеют инструментами обеспечения реальной защиты прав.

Используя ключевые тезисы теории демократического мира А. Моравчик (1997, 2000) выдвинул гипотезу о том, что демократические государства в большей степени склонны к подписанию международных конвенций и созданию институциональной структуры для следования заложенным в них принципам и требованиям. Готовность государства к подписанию конвенций непосредственно зависит от выгод и издержек от участия в них, а также от уровня будущей неопределенности. Наиболее актуальным это утверждение оказалось для новых демократий, так как они сталкиваются с ситуацией наивысшей политической неопределенности и стараются как можно активнее включаться в ассоциации и союзы, подписывать международные договоры и ратифицировать конвенции. Таким образом, автор находит подтверждение гипотезе об определяющем влиянии внутриполитической ситуации в стране на поведение политической элиты на международной арене.

Для проверки своей гипотезы Л. Моравчик сравнил позицию правительств 16 государств Европы, представляющих различные типы политических режимов, но установлению режима защиты прав человека в мире. Готовность оценивалась желанием правительства страны принять на себя юридические обязательства за все индивидуальные обращения в соответствующие инстанции по вопросам нарушения государством прав человека. Тип режима рассматривался в качестве независимой переменной. Автором были получены результаты, обобщенные в табл. 13.2.

Таблица 13.2.

Поддержка Европейской конвенции по защите прав человека.

Источник: Moravcsik А. The Origins of Human Rights Regimes: Democratic Delegation in Postwar Europe // International Organization, 2000. P. 217.

Эти результаты подтвердили гипотезу автора о готовности новых демократий активно включаться в глобальное взаимодействие по формированию международного режима защиты прав человека, а также их большую зависимость от изменений, происходящих в мировой политике, обусловленную потребностью в получении политической поддержки сильных внешнеполитических акторов. Эти выводы не ограничиваются данной проблематикой, они могут быть расширены до международного сотрудничества в любой сфере, например в области защиты окружающей среды.

Не осталась незамеченной компаративистами и деятельность международных неправительственных организаций (МНО), являющихся объединениями общественности стран мира на основе общей внутренней цели, соответствующей нормам международного права и принципам ООН. В мире насчитывается несколько десятков тысяч таких организаций, среди наиболее известных — Гринпис, Красный Крест, «Международная амнистия» и др. В своей деятельности МНО на международном уровне поднимают вопросы, которые не стоят на повестке дня национальных государств, собирают, обрабатывают и распространяют информацию о международных проблемах, требующих внимания общественности во всех странах, разрабатывают методы решения наиболее острых проблем и оказывают влияние на национальные правительства с целью включения их в международные соглашения и присоединения к конвенциям, проводят мониторинг деятельности национальных правительств на предмет соблюдения ими взятых на себя международных обязательств.

Очевидно, что участие международных неправительственных организаций в мировой политике невозможно без выстраивания отношений с национальными государствами. Одним из важнейших направлений сотрудничества является посредничество МНО в решении наиболее острых проблем, которыми национальные правительства не имеют возможности заниматься па регулярной основе (оказание гуманитарной помощи, содействие в решении вопросов экологической безопасности и пр.). В то же время многие правозащитные и экологические организации оказываются в очень тяжелых отношениях с национальными государствами, пытаясь влиять на общественно-политические процессы.

Именно в связи с этим аспектом деятельности МНО К. Боб (2005) задался исследовательским вопросом о причинах поддержки ими одних групп, обращающихся к за моральной и материальной поддержкой, и игнорирования других. Им было проведено сравнительное исследование деятельности повстанческих организаций в Нигерии и Мексике. В каждой стране автор выбрал по одному движению, сумевшему привлечь внимание мировой общественности к своим проблемам (движение народа огони, проживающего в дельте реки Нигер в Нигерии, и Сапатистская армия национального освобождения в южном штате Чьапас в Мексике), и по одному движению, не сумевшему заручиться поддержкой МНО (небольшие разрозненные группы меньшинств в Нигерии и Народная революционная партия в Мексике).

К. Боб исходил из допущения, что изучаемые им четыре случая имеют общие международные и национальные характеристики. Иными словами, социальные движения в обеих странах действовали в идентичных международных условиях (институты, идеология) и в идентичных национальных условиях (институты, тип лидерства, уровень экономического развития). Однако их деятельность привела к различным политическим результатам, для объяснения которых автор предложил модель, основанную на логике рыночного взаимодействия. С одной стороны, социальные движения на национальном уровне формируют спрос на различные формы международной помощи в целях повышения осведомленности мирового сообщества об их социальноэкономическом и политическом положении и оказания влияния на правительство по изменению сложившейся ситуации. С другой стороны, международные организации предлагают социальным движениям различные виды поддержки, однако объем ее ограничен, что создаст условия для острого конкурентного взаимодействия групп. Спрос превышает предложение, и это заставляет социальные движения конкурировать друг с другом за доступ к необходимым ресурсам.

Автор выделил два ключевых фактора, определяющих успех/ неуспех социального движения в борьбе за поддержку международной неправительственной организации:

• 1) разработка стратегии продвижения своих интересов в русле целей и задач тех МНО, от которых ожидается получение помощи;
• 2) структурные характеристики социального движения (их статус, организационная структура, имеющиеся ресурсы, лидерство) и его конкурентов.

Результаты исследования подтвердили гипотезу автора о влиянии грамотной маркетинговой стратегии на успех движения народа огони и Сапатистской армии, которые смогли получить поддержку международного сообщества в лице неправительственных организаций, продвигая свои интересы таким образом, чтобы оказаться услышанными организациями-донорами, — чего нельзя сказать о конкурирующих движениях, ограничившихся исключительно своими интересами. Данный вывод существенно расширил понимание деятельности международных неправительственных организаций: широко распространенный тезис о том, что они помогают абсолютно всем нуждающимся в их поддержке группам, особенно наиболее ущемленным и угнетенным, оказался не совсем оправданным. МНО весьма разборчивы в выборе реципиентов помощи, и их решения во многом зависят от умений и возможностей социального движения или группы привлечь внимание к своим проблемам, убедить в необходимости оказать давление на национальное правительство.

По мнению ряда исследователей, наиболее интересным примером взаимовлияния международного и национального уровней взаимодействия является Чили в 1973—1998;с гг., с момента свержения демократически избранного президента С. Альенде до поражения на выборах Л. Пиночета. Многочисленные исследования именно этой страны позволили выявить следующие линии влияния:

• — влияние международных факторов привело к свержению С. Альенде, впоследствии — к становлению оппозиции диктатуре А. Пиночета и в итоге к его аресту в Лондоне с предъявлением обвинения в преступлениях против человечности;
• — влияние национальных факторов привело к поражению А. Пиночета на выборах 1988 г. и проведению первых демократических выборов в 1990 г.

В частности, Д. Хокинс (2002) детально проанализировал внутриполитические процессы в Чили, активность международного сообщества и некоммерческих организаций, а также специфику деятельности правящей хунты, в итоге сделав вывод о расколе внутри правящей элиты, повлекшем за собой некоторое ослабление диктатуры. Период демократического транзита начался с принятия конституции в 1980 г. и длился до судьбоносных выборов 1988 г., когда А. Пиночет лишился поддержки населения страны. Автор подчеркивает, что это был период активного внешнеполитического и внутриполитического давления на диктатуру.

В поставторитарный период А. Пиночет пытался оказывать влияние на политику в стране, добиться иммунитета в отношении своих преступлений. Однако в Чили были созданы две комиссии правды и примирения по выявлению и расследованию актов насилия со стороны военной хунты во главе с А. Пиночетом. В 1998 г. его арестовали в Лондоне, и после длительных дебатов власти Великобритании решили в 2000 г. экстрадировать Пиночета в Чили в связи с плохим состоянием здоровья. Однако такое решение вопроса не устроило группы, требовавшие осуждения бывшего диктатора. Они смогли мобилизовать чилийскую власть и в 2005 г. добиться лишения его иммунитета и заключения в 2006 г. под домашний арест.