Противодействие бюрократическим дисфункциям

Конечно, Вебер понимал, что фактическая реальность не совпадает с формальной организацией. Однако впоследствии ученые показали, что характер этих несовпадений оказывается не случайным, а социально организованным. Неформально создаваемые самими членами организации социальные шаблоны дополняют шаблоны, формально создаваемые для них руководством. Более того, как оказалось, неизбежно возникающие в рамках формальной организации неформальные образования жизненно важны для функционирования системы.

В условиях кризисов становится особенно явной внутренняя ограниченность любого бюрократического правления. Политическая слабость бюрократии заключается в том, что у нее нет какой-либо формулы для приобретения политической легитимности. Бюрократы могут назначать подчиненных, по они не могут ии выбрать себе лидера, ни унаследовать исполнительную власть, пользующуюся доверием населения. Поэтому бюрократические структуры могут быть достаточно стабильными как инструменты управления лишь в том случае, когда они контролируются политической системой, но сами по себе не способны создавать стабильные режимы.

В переходных обществах существует благоприятная институциональная среда для воспроизводства механизмов произвола чиновников, сочетающих черты рациональной и традиционной бюрократии, когда занятие государственной должности превращается в самоцель и, как следствие, становится звеном разветвленной сети коррупции. С одной стороны, чиновники получают зарплату, определяющую их законный доход, и практика поборов является незаконной. Высокопоставленные лица, борющиеся за то, чтобы держать под контролем подчиненных, могут наказывать или даже увольнять тех, кому они не доверяют, используя в качестве предлога незаконную практику провинившихся. С другой стороны, нередко такие случаи лишь скрывают тот факт, что подчиненные не перевели известную долю своих «неправедных» доходов собственным начальникам. В результате институциализации такой практики каждый, кто отказывается подчиняться правилам этой игры, может быть понижен в должности, переведен на другое место или уволен. Без дополнительного приработка, получаемого в результате взяток, подчиненные ие имеют возможности выплачивать поборы, необходимые для того, чтобы остаться на своей должности.

В идеале противодействием данным механизмам могут являться некие общие требования, имеющие своей целью условия для формирования честного, компетентного и дисциплинированного аппарата государственных служащих. Таких общих требований три. Все они достаточно просты в формулировках, однако вызывают существенные трудности при попытках реализовать их в полной мере.

Первое требование можно сформулировать следующим образом: управление государственной службой строится на основе системы заслуг, что означает оценку деятельности работников за достижение целей организаций, в которых заняты эти работники. Эта система заслуг имеет несколько основных характеристик.

Во-первых, принятие на государственную службу лишь в результате определенной системы экзаменов вне зависимости от личных симпатий и личных отношений, а исключительно на основе квалификации.

Во-вторых, продвижение по службе только на основе оценки работы, за которую сотрудник отвечал раньше. В соответствии с этой системой каждый год проводится оценка деятельности того или иного служащего в зависимости от того, за какие задачи он отвечал в предыдущему году.

В-третьих, в государственной администрации не должно происходить смешения государственных и личных интересов того или иного государственного служащего. Идея сама по себе проста, по реализовать ее довольно сложно. Например, если служащий министерства финансов является в то же время консультантом частного банка, то неизбежен конфликт интересов между этими двумя направлениями работы одного человека. Во многих странах существует правило обязательного декларирования государственными служащими всех источников доходов.

В-четвертых, государственная администрация должна быть открыта и неукоснительно соблюдать принцип гласности в своей работе. Это требование включает в себя право граждан на получение информации и право СМИ на свободу слова.

В-пятых, необходимо наличие независимого органа для расследования и разрешения различных споров и конфликтов внутри государственной администрации. Государственные служащие должны иметь возможность обратиться в организацию, которая была бы независима от существующих вертикальных связей внутри государственной службы и, одновременно, компетентна в разрешении проблем, сопровождающихся нарушением этики и законов.

Второе требование заключается в следующем: необходимо реализовать принцип жесткой вертикальной иерархии, когда правительство отвечает за деятельность государственной службы. Правительство должно определять цели политики, составлять определенные задачи, разрабатывать методы решения этих задач и критерии их практической реализации. Тем самым правительство сможет давать определенные импульсы и управлять всей организацией государственной администрации для реализации поставленных им политических задач. Не может быть эффективной деятельность бюрократии при автономности каждого министерства и каждого департамента, когда чрезвычайно сложно контролировать и оценивать, что они делают.

Третье требование: должна существовать определенная система награждения для тех чиновников, которые достигли высоких результатов, и, наоборот, отсутствие высоких результатов должно подразумевать отсутствие каких-либо награждений. Если зарплата чиновников является относительно невысокой и слабо связана с результатами их деятельности, то это еще не значит, как в частной сфере, что наиболее способные работники не будут поступать на работу в такие организации. Льготы и привилегии, которые обычно имеют государственные служащие, могут первоначально привлекать одаренных работников. Однако обычно после довольно непродолжительной работы на государственной службе, позволяющей получить определенный статус и связи, такие работники уходят в частный бизнес, где получают более высокие доходы.