Критика нового государственного управления

Выделяются следующие основные направления критики НГУ.

Во-первых, существуют основательные возражения против идеи рассматривать граждан как клиентов и против доводов в пользу государственного предпринимательства. Государство не может ориентироваться исключительно на платежеспособный спрос клиентов, что нарушает принципы социальной справедливости. Критики утверждают, что модель предпринимательства никогда не сможет быть в полной мере применена к государственному управлению. Правительство существует для того, чтобы брать на себя ту работу, которую граждане рассматривают как важную и которую частный рынок не способен выполнить. Из-за того что государственный и частный секторы существенно различаются, предпринимательские, конкурентные модели частного сектора могут привести к созданию параллельных структур, выполняющих одни и те же функции, что принесет больше путаницы, чем ясности в государственное управление^[1].

Во-вторых, критики менеджеризма считают, что нельзя заменить норму закона на рыночное поведение, и реальной опасностью является снижение уровня внутренних связей в государственном аппарате, а это размывает необходимую для государственной службы иерархию и подотчетность. Критики утверждают, что для демократического управления необходимо, чтобы право, а не конкуренция управляло государственными служащими. Доводы сторонников государственного менеджмента подрывают конституционную систему нисходящей демократической подотчетности. Это дает менеджерам низшего уровня слишком много дискреционных полномочий, чтобы самостоятельно решать, что представляет собой закон и как он должен исполняться. Налицо опасное отклонение от традиционной демократической модели управления, в которой власть передается от народа к выборным должностным лицам и от них к управленцам — под тщательным контролем политических руководителей. Парламент, а не клиентоориентированное предложение на рынке государственных услуг является источником полномочий управленцев. «При конституционной демократии, — пишет Рональд Мои, — главной общественной ценностью является идея о том, что назначенные государственные должностные лица должны нести ответственность за свои действия перед избранными должностными лицами и через них — перед обществом. Когда государственные функции передаются частным организациям, обычно по контракту, это приводит к неизбежному ослаблению по линии политической подотчетности. В то время как правительственное агентство прямо подотчетно избранным должностным лицам, частная контрактная организация находится с ними только в косвенных, несущественных взаимоотношениях. В таком случае мы можем наблюдать появление, в различных формах, так называемого „правления третьей силы“»^[2].

В-третьих, критики убеждены, что сторонники менеджеризма ошибаются в определении источников основных проблем государственного управления. Менеджеризм постулирует, что основная проблема — это дисфункции административной системы, не позволяющие честным и работоспособным чиновникам проявить свои способности и прежде всего инициативу. Его критики, напротив, защищают административную систему и утверждают, что источники проблем в несостоятельной политике и слабом политическом лидерстве, неспособном выработать понятную для нижестоящих уровней управления стратегию и обеспечить постоянную поддержку при се выполнении.

Критики полагают, что частное и государственное управление настолько различны, что любые попытки перенести реформаторские идеи (такие, как обслуживание клиентов и конкуренцию) из частного сектора в государственное управление являются неправильными и опасными. Они верят в инвестиции в государственный сектор и борьбу против слияния административной деятельности и предпринимательства, следовательно, основываются на давно устоявшихся традициях демократической подотчетности и иерархично организованной бюрократии^[3].

Научная дискуссия, Но мнению немецкого ученого К. Кенига, НГУ дает фрагментарное представление об организациях государственной службы: «Предпочтение отдается моделям, согласно которым административные службы должны делиться на сегменты бизнеса, но принципу продукции или продуктовых групп, должны создаваться организации такого масштаба, чтобы в их рамках осуществлялся весь процесс создания добавленной стоимости.

Но в какой мере модели сегментации согласуются с современной практикой рационализации в частном секторе? Кооперация, в том числе по обеспечению компонентами производства со стороны и даже от конкурентов, фактически указывает на иное направление эволюции управления.

С учетом взаимосвязи проблем в области безопасности, защиты окружающей среды, социальной инфраструктуры, общественного транспорта, образования и др. реальная задача состоит в координации и интеграции услуг, производимых отдельными подразделениями. С этой точки зрения цена преимуществ, приписываемых концепции сегментации, оказывается слишком высокой"^[4].

Очевидно, что большая часть критики проистекает из традиционных подходов к институтам подотчетности: законодательное верховенство над свободой действий исполнительной власти и административный контроль над действиями внутри иерархичных бюрократических организаций. Однако главный козырь сторонников идей НГУ заключается в том, что если бы бюрократическая система продолжала хорошо работать, то не потребовалось бы и проводить глубокие реформы.

Тем не менее ошибочно рассматривать развитие нового подхода в государственном управлении как некую панацею. Эта модель имеет и довольно основательные слабости, вытекающие из сохраняющихся достаточно серьезных отличий менеджмента в государственных и коммерческих организациях и критериев их деятельности. Так, в государственных структурах в качестве такого критерия наряду с эффективностью выступает социальная справедливость, имеющая ценностную природу, выходящую за рамки менеджмента коммерческих организаций. Кроме того, есть одно фундаментальное отличие, связанное с огромным влиянием политики на государственное управление, без учета которого государственный менеджмент превращается в весьма небольшой набор управленческих технологий, и их применение может иметь достаточно ограниченные последствия. Государственная организация живет в политической среде, тогда как частный бизнес в рыночной экономике, которая, в основном, функциональна, а следовательно, и рациональна. Поэтому большинство частных, работающих ради прибыли организаций имеет четкие цели и задачи. Они знают, как измерять окончательные результаты своей деятельности, работают в условиях конкуренции и испытывают весьма реальные последствия своих успехов или неудач, несут ответственность перед своими потребителями. Поэтому исследования по менеджменту сосредоточены прежде всего па том, как изменить саму организацию, а не ту систему, внутри которой она существует. Последней задачей занимается не менеджмент, а экономическая теория.

Однако в государственном секторе большинство организаций существует внутри явно дисфункциональных систем. Многие организации выполняют разнородные, часто противоречивые задачи, лишь некоторые сталкиваются с конкуренцией, немногие испытывают па себе последствия успехов или неуспехов своей работы, редко кто способен подвести финансовые итоги своей работы (некоторые даже не в состоянии просто измерять ее результаты), и очень мало кто испытывает ответственность перед потребителем. Такая система создает условия и стимулы, которые заставляют организации действовать в бюрократическом стиле. Поэтому при обновлении общественного сектора, связанного с созданием государственных организаций предпринимательского типа, необходимо опираться на стратегические рычаги, находящиеся в более широкой системе, а не внутри той или иной организации. Изменения государственных организаций должны происходить одновременно с изменением этих более широких систем — систем образования, социального обеспечения, региональных систем, бюджетных, кадровых систем и т. д. Для проведения таких изменений теория менеджмента не имеет рецептов^[5]. Здесь на первый план выходит политическая теория. Как подчеркивал Дональд Кеттл, давая оценку итогам административной реформы в США и др., в том числе постсоциалистических, странах, невозможно рассматривать возникающие в рамках трансформации административных процессов государственного управления проблемы вне их политического контекста. Причем эти проблемы Кеттл связывает с отставанием теории государственного управления, когда инициатива проведения реформы пришла от менеджеров частного сектора, навязавших лицам, принимающим решения, свое понимание целевой функции государственного управления (идеи сервисного государства), при игнорировании широкого спектра социальных и политических целей^[6].

Задание для размышления Рынок в простейшей форме может быть определен как социальная система, в которой индивиды преследуют свои собственные интересы по росту благосостояния посредством обмена вещей с другими при условии получения взаимной выгоды. В рыночной модели индивиды действуют только для максимизации их собственного интереса. Интерес означает их собственное благосостояние, как они сами для себя его определили. Это не эгоизм, поскольку этот интерес может включать семью и друзей. Конкуренция за благополучие стимулирует людей быть креативными, искать ресурсы, повышать производительность и в целом умножает экономическое благополучие общество в целом.

Может ли данная модель действовать в государственном управлении? Кто мы: граждане или потребители? Обоснуйте свою позицию и покажите, как могут меняться цели и технологии государственного управления в зависимости от ответа на поставленный вопрос.

В итоге, оценивая модель НГУ, необходимо отметить, что в ней появилось принципиально иное, по сравнению с классическим, понимание государства как субъекта управления. Во-первых, государство выступает как институт, обеспечивающий производство и предоставление определенных услуг. Во-вторых, государственные институты призваны создавать необходимые рамки для процессов общественной активности и побуждать граждан к самостоятельному решению проблем. В-третьих, государство координирует на основе установленных правил социальную и экономическую деятельность. И в-четвертых, государство производит работы и услуги для общества в том случае, если это диктуется, например, вопросами безопасности и если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители. Тем самым ИГУ исходит из безусловного признания приоритета частного (негосударственного) сектора: если какиелибо функции могут выполнить негосударственные органы, государство не должно вмешиваться.

• [1] См.: Мои Р. К вопросу об установлении пределов приватизации // Классики теории государственного управления: американская школа. М.: Изд-во МГУ, 2003.
• [2] Там же. С. 619.
• [3] См.: Frederickson H.G. The Spirit of Public Administration. San Francisco: Jossev-Bass, 1997.
• [4] Кениг К. Управление в сфере государственной администрации: критика концепций, критерии и предпосылки политики // Проблемы теории и практики управления. 2002. № 2. С. 7.
• [5] См.: Осборн Д., Плааприк П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. М.: Прогресс. 2001. С. 45—46.
• [6] См.: Kettl D. F. The Politics of the Administrative Process. Washington: SAGE, 2012. P. 220−221.