Дисфункции бюрократии. 
Основы государственного и муниципального управления

Как результат воплощения рациональной модели можно прогнозировать построение обширной централизованной бюрократической системы, управляемой сверху. Она будет создана по образцу армейских или церковных структур: иерархичные бюрократические организации, в которых управленческие задачи разбиваются на простые части, каждая из которых находится в ведении одной группы служащих или обозначена рядом специальных правил и положений. Со своей озабоченностью стандартными процедурами, их вертикальными структурами управления, стандартизированными услугами эти бюрократические системы устойчивы, но медлительны и обременительны. В современном быстро изменяющемся мире с молниеносно совершенствующимися информационными технологиями, глобальной конкуренцией и требовательными клиентами многоуровневые бюрократические системы, управляемые сверху, — государственные или частные — работают не слишком эффективно.

Одним из первых, кто показал слабые стороны модели рациональной бюрократии, был Роберт Мертон^[1]. Американский исследователь, изучая социальный механизм функционирования бюрократии, выявил присущие ему сбои и продемонстрировал присущее бюрократии стремление выйти за рамки инструмента и превратиться в самостоятельного субъекта власти. Его идеи о социальной структуре организаций нашли развитие в концепции «механистической» и " органической" управленческих системах. Первая включает структуры, соотносимые с рациональной моделью, и наиболее подходит для решения долговременных, стабильных задач. Вторая, напротив, наиболее подходит к нестабильным условиям и ситуациям, когда проблемы и указания не могут быть разделены среди специалистов на основе ярко выраженной иерархии. Сотрудники должны выполнять свои специальные задачи в свете понимания ими задач организации в целом. Для такой работы теряет смысл формальное определение обязанностей, разделение полномочий и следование инструкциям. Здесь на первый план выходит сотрудничество с другими участниками в решении поставленной задачи в процессе скорее горизонтальных консультаций, чем вертикальных команд.

Размышляем самостоятельно В статье Р. Мертона " Бюрократическая структура и индивидуальность" ^[2] выделен ряд дисфункций бюрократии, в том числе:

• — «подмена целей, из-за чего «средство становится целью» ;
• — противоположность групповых интересов чиновников интересам клиентов;
• — обезличенность, отсутствие индивидуального подхода.

Какие из этих дисфункций можно применить к бюрократии в России? Обоснуйте свою позицию и приведите примеры.

Существует много участков государственной службы, где вряд ли можно найти веберовские идеальные типы бюрократии. Например, в агентствах, предоставляющих государственные услуги, а также в органах правопорядка служащие имеют значительное влияние на принятие решений, не будучи подвержены сильному иерархическому контролю сверху. Они имеют возможности действовать вопреки правилам, установленным в их организации, ориентируясь не на организационные цели, а на свои собственные интересы.

Вебер подчеркивал, что рационально-правовая бюрократия лишь потенциально является самой эффективной формой управления. Если ввести в рациональную организацию самую динамичную переменную величину — людей, то окажется, что у людей могут быть свои цели, не всегда совпадающие с целями тех, кто управляет ими. Отсюда возникают условия для неизбежных дисфункций в работе бюрократии. Эти дисфункций можно разделить на два типа: 1) дисфункции бюрократии, связанные с особенностью бюрократических организаций; 2) дисфункции бюрократии, связанные с особенностью ее статуса как социальной группы.

Первая причина возможных дисфункций — это правила, которые ограничивают инициативу.

В бюрократических организациях индивидуумы лишаются пространства для проявления инициативы, поскольку существует набор внешних правил, строго регламентирующих способ действий чиновников. Кроме того, любой чиновник, когда это соответствует его интересам, может, ссылаясь на правила, не выполнять указания начальника.

Приверженность правилам, первоначально задуманным как средство для достижения определенного результата, постепенно превращается в самоцель, т. е. происходит известный процесс подмены целей, из-за чего «средство становится целью». Формализм появляется в результате строгого и не подлежащего обсуждению соблюдения установленных процедур. Этот процесс может прогрессировать до такого момента, когда первичная необходимость соответствовать правилам станет служить помехой для достижения целей организации, в подобном случае возникает бюрократическая волокита.

Вторая причина заключается в замене публичной цели государственной организации групповыми целями служащих, направленными па расширение роли и бюджета организации. Причем такая замена может происходить и внутри организации, когда департамент (группа) утверждает свою уникальность и важность для организации в целом. Неформальная солидарная группа, которая обычно возникает в таких ситуациях, часто добивается того, что чиновники начинают защищать свои групповые интересы, а не стремятся к лучшему обслуживанию клиентов или выполнению заданий руководителей.

Третья причина возможных дисфункций связана с мелочной опекой со стороны начальника, что вызывает апатию у подчиненных. Руководитель, стремясь обеспечить точное и своевременное проведение своих команд, усиливает административный контроль деятельности сотрудников организации, что вызывает стремление ориентироваться не па существо решаемой проблемы, а на «букву приказа» .

В результате многие организации представляют собой монополии с практически отсутствующим стимулом для инноваций и улучшений. Сотрудники занимают пожизненные штатные должности вне зависимости от производительности. Успех приносит незначительное поощрение, неудача — незначительное взыскание. А у потребителей нет выбора. Они не могут уйти от налоговой инспекции или пожарной службы и подписать контракт с конкурентами.

Доминирующее отношение, проявляемое чиновником по отношению к клиенту, противоречит его символической роли как «слуги народа». Чиновник, часто независимо от его должности в бюрократической иерархии, ведет себя как представитель власти и величия всей организации. В своей официальной роли он наделен определенными полномочиями, которые нередко воспринимаются как свидетельство статусного превосходства. Данный источник конфликтов может быть минимизирован в частной организации, так как клиент может выразить свой протест достаточно эффективно путем обращения в другие организации в рамках системы конкуренции. Но из-за монополии государства на ряд услуг в государственной организации такая альтернатива далеко не всегда реализуема.

Если обратиться к статусу бюрократии как социальной группы, то сто особенность определяется законным правом принуждения, отличающим государство от других субъектов управления, а также отсутствием четких и универсальных критериев результативности работы государственных учреждений. Сюда можно добавить заинтересованность бюрократии в увеличении находящихся в ее распоряжении ресурсов. Из этих особенностей статуса бюрократии вытекают возможные причины ее дисфункций.

Суть первой причины в отсутствие заинтересованности в наиболее эффективных решениях. Служащие государственного аппарата обычно имеют дело со специализированными предпочтениями населения, что не позволяет соизмерять значимость выполняемых ими функций со значимостью работы других органов.

Вторая причина вытекает из предшествующей. Работники всех государственных учреждений добиваются повышения бюджетных расходов на их содержание, доказывая первостепенное значение задач именно своих отделов и служб, что способствует увеличению аппарата соответствующих организаций без реального увеличения отдачи. Следовательно, бюрократия стремится к росту учреждений, в которых она работает.

Третья причина заключается в незаинтересованности бюрократии в реформах. Государственные служащие стеснены инструкциями в расходовании бюджетных средств, в силу чего им трудно пойти на нововведение, даже если оно сулит значительное улучшение качества предоставляемых услуг. Кроме того, лишь незначительную часть возможного выигрыша от отдачи успешных нововведений может получить их непосредственный инициатор — государственный служащий. Отсюда характерный для бюрократии консерватизм.

Главный фактор, постоянно подпитывающий воспроизводство дисфункций бюрократии — это ее властный потенциал. Власть может функционировать как управление, т. е. существуют непроницаемые для общественности сферы, где воля и усилия профессионалов-управленцев оказывают определяющее влияние на действия официальной, «видимой» власти, к которой обращены доверие и требования населения. В этом смысле можно говорить о бюрократизме, т. е. управлении, исключающем гласность. Незримой властью обладают разные группы в бюрократической иерархии. Служащие специализированных государственных органов имеют преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, которые входят в сферу их компетенции. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Тем самым бюрократия располагает огромными возможностями влиять на характер политических решений, в подготовке которых сама принимает непосредственное участие.

Кроме того, нередко возникают неформальные коалиции между специализированными государственными органами и группами интересов, отстаивающими принятие конкретных решений. Бюрократия заинтересована в укреплении связей с лобби. При недостаточной ясности и объективности критериев, по которым оценивается работа служащих, основную опасность для них представляет не умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, т. е. населения, сколько целенаправленная критика меньшинства, т. е. заинтересованных групп, даже если она сосредоточена на частностях. В случае ухода с государственной службы влиятельные группы могут предоставить высокооплачиваемую работу в частном секторе тем чиновникам, которые ранее сумели заручиться их симпатией. Такие связи могут перерасти легальные рамки и превратиться в форму теневой политики.

В политическом смысле бюрократизм представляет собой освобождение административного аппарата государства от контроля со стороны выборных органов власти, политических партий, избирателей. В данном случае бюрократия из средства выполнения решений выборных должностных лиц превращается в самостоятельную политическую силу с интересами, реализация которых может существенно искажать или даже противостоять официально провозглашенным целям правительства. Таким образом, бюрократия приобретает изначально не свойственные ей функции политического руководства, заполняя собой образовавшийся по тем или иным конкретным причинам политический вакуум и способна навязать обществу свой собственный интерес, представляя его в качестве общегосударственного.

Задание для размышления Описание функций и дисфункций бюрократических систем показывает, что решая одни управленческие проблемы, они создают другие. Например, даже если иерархия власти и способствует дисциплине и координации деятельности, не отталкивает ли она подчиненных от принятия ответственности? Или при условии, что продвижение по службе основывается на объективных критериях, а не на личных соображениях или семейных связях, какой из двух основных критериев должен быть выбран: стаж или заслуги?

Приведите примеры институтов и процессов, где бюрократия в большей степени функциональна и где она в большей степени дисфункциональна.

• [1] Классики теории государственного управления. С. 131—141.
• [2] Мертон Р. К. Бюрократическая структура и индивидуальность // Классики теории государственного управления… С. 131 — 142.